Ayudas de estado para promover la banda ancha


El acceso generalizado y asequible a las redes de banda ancha tiene gran importancia dada su capacidad de acelerar la contribución de estas tecnologías al crecimiento y la innovación en todos los sectores de la economía y a la cohesión social y territorial.

Pero el coste del suministro de banda ancha es tal que al mercado no siempre le resultará rentable invertir en él. Por economías de densidad, generalmente es más rentable desplegar redes de banda ancha donde la demanda potencial es mayor y está concentrada, es decir, en zonas densamente pobladas. Debido a lo elevado de los costes fijos de inversión, los costes unitarios se incrementan espectacularmente al descender la densidad de población. Como resultado, generalmente las redes de banda ancha tienden a cubrir rentablemente solo una parte de la población. De la misma manera, en determinadas zonas sólo puede ser rentable que implante una red un único proveedor, y no dos o más.

La razón de controlar las Ayudas de Estado proviene del Tratado de la Unión Europea para garantizar que la intervención de las administraciones públicas no distorsionen la competencia y el mercado intra-comunitario y no desplacen la iniciativa de mercado. Si las ayudas estatales a la banda ancha se utilizaran en zonas en las que los operadores de mercado normalmente decidirían invertir, o ya han invertido, se podría afectar a las inversiones ya realizadas por los operadores y socavar significativamente los incentivos para invertir. En tales casos, las ayudas públicas a la banda ancha serian contraproducentes para el objetivo perseguido.

Una Ayuda de Estado es ventaja de cualquier naturaleza otorgada de manera selectiva por las autoridades públicas de un país a una o varias empresas . [1]

En los últimos años la Comisión Europea ha adoptado una serie de decisiones individuales sobre la promoción municipal o regional de redes de banda ancha.[2] En los casos que se trataba de intervenciones en zonas rurales y remotas generalmente la Comisión ha considerado que las ayudas resultaban compatibles o que representaban un pago en compensación del suministro de un servicio de interés general. Por ejemplo:

Sin embargo la Comisión tiene más cautelas cuando se trata de zonas metropolitanas, donde los servicios de banda ancha se pueden proporcionar en condiciones de competencia, puesto que hay el riesgo que, si se permiten intervenciones públicas, desanimen futuras inversiones de los operadores privados. Por ejemplo, prohibió las ayudas públicas para la construcción de una red de acceso en fibra óptica en la ciudad holandesa de Appingedam (vea IP/06/1013).

Pero, a pesar que la Comisión ha adoptado más de 40 decisiones individuales,[3] la doctrina no estaba muy nítida, sobre todo cuando se trata de promover las redes de banda ancha en zonas más o menos rurales. En consecuencia, el 17 de septiembre de 2009 la Comisión publicó unas Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha, que exponen las reglas y condiciones han de cumplir las aportaciones públicas destinadas a promover y construir redes de banda ancha para que sean compatibles con la normativa de la UE sobre ayudas de estado. Dichas directivas entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el DOCE.

Las Directrices no se limitan a fijar de qué manera se pueden financiar las redes de acceso más comunes como ADSL, cable y WiFi, sino que también contemplan los casos de las redes de muy alta velocidad de nueva generación (NGN) en aquellos lugares donde los operadores privados declinen invertir.

Las Directrices diferencian tres categorías de zonas:

Estas categorías son también válidas para las redes de nueva generación o NGN, si bien en este caso las autoridades han de tener en cuenta, además de las infraestructuras existentes, los planes que tengan los operadores para un futuro próximo. Con objeto de promover la competencia y evitar un efecto de expulsión sobre los inversores privados, las Directrices también establecen un conjunto de salvaguardias, tales como: mapas detallados de cobertura, ofertas abiertas, obligaciones de acceso abierto, neutralidad tecnológica y mecanismos de recuperación o reversión de las ayudas.[5]

Se parte del principio de velar por la libre competencia en los mercados, de modo que, en términos generales, quienes invierten son los operadores privados, salvo en aquellos lugares donde no tengan planes de inversión, en cuyo caso se permiten ayudas de estado para extender la cobertura de la red de banda ancha. El objetivo que se persigue es promover un despliegue rápido de las redes de banda ancha, a la vez que se preserva la competencia y la dinámica del mercado en un sector que está plenamente liberalizado. Las Directrices también determinan que cuando se concedan ayudas de estado a operadores privados se ha de perseguir una mayor competencia y obligan a que el beneficiario abra su red a terceros operadores.

En síntesis, las Directrices determinan que todos los casos de ayudas públicas han de cumplir tres grupos de condiciones:

Para preparar las Directrices, la Comisión consulto a las partes interesadas durante mayo y junio de 2008, y el 22 de Junio de 2009 mantuvo una reunión multilateral con representantes de los Estados Miembros. El documento se publico el 17 de septiembre de 2009.

Servicios de interés económico general. SIEG

Como se ha indicado más arriba, en algunos casos las autoridades nacionales pueden desear que el suministro de red de banda ancha se considere como servicio de interés económico general («SIEG») con arreglo al artículo 86, apartado 2, del Tratado.

Las Directrices determinan que en dicho caso han de cumplirse los "criterios Altmark" (véase más adelante). Además, una red financiada con fondos públicos implantada en el contexto de un SIEG deberá estar disponible para todos los operadores interesados. En consecuencia, el reconocimiento de una misión de SIEG para el despliegue de banda ancha deberá estar basado en el suministro de una infraestructura pasiva, neutra y de acceso abierto. Dicha red deberá ofrecer acceso a los solicitantes con todas las formas posibles de acceso de red y permitir la competencia efectiva a nivel minorista, garantizando la prestación de servicios competitivos y accesibles a los usuarios finales. Por consiguiente, la misión de SIEG deberá cubrir únicamente el despliegue de una red de banda ancha que ofrezca conectividad universal y la prestación de los servicios de acceso mayorista correspondientes, sin incluir servicios de comunicación minorista. Cuando el proveedor de la misión de SIEG sea además un operador de banda ancha integrado verticalmente, deberán implantarse las salvaguardias adecuadas para evitar cualquier conflicto de intereses, discriminación indebida y cualquier otra ventaja indirecta encubierta.[6]

Si proveedor de SIEG necesitase desplegar una infraestructura de red no sólo en zonas que no son rentables sino también en zonas rentables, es decir, zonas en las que otros operadores pueden haber desplegado ya su propia infraestructura de red o tener previsto hacerlo en un futuro próximo. No obstante, dadas las particularidades del sector de la banda ancha, en ese caso cualquier compensación concedida deberá cubrir únicamente los costes de desplegar infraestructuras en zonas no rentables. Cuando un SIEG para desplegar una red de banda ancha no esté basado en el despliegue de una infraestructura de propiedad pública, deberá establecerse un control adecuado y unas cláusulas de devolución con el fin de evitar que el proveedor del SIEG obtenga una ventaja indebida al conservar la propiedad de la red que se financió con fondos públicos una vez terminada la concesión del SIEG. Por último, la compensación por un SIEG deberá, en principio, concederse mediante una licitación abierta, transparente y no discriminatoria que exija que todos los operadores candidatos definan de manera transparente las zonas rentables y no rentables, calculen los ingresos previstos y soliciten el importe correspondiente de compensación que consideren estrictamente necesario, evitando cualquier riesgo de compensación excesiva. Una licitación organizada en esas condiciones deberá garantizar el cumplimiento de la cuarta condición establecida en Altmark.[7]

Las zonas cubiertas por un proyecto de ayuda estatal para banda ancha pueden también ser zonas asistidas con arreglo al artículo 87, apartado 3, letras a) y c) y a las Directrices sobre ayudas regionales.[8]

Criterios Altmark

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, siempre que se reúnan las cuatro condiciones (a las que se alude habitualmente como criterios Altmark), la financiación estatal para la prestación de un SIEG puede quedar fuera del ámbito del artículo 87, apartado 1, del Tratado. [9]

Las cuatro condiciones son:

  1. al beneficiario de un mecanismo de financiación pública de un SIEG se le debe haber encomendado formalmente la prestación y ejecución de un SIEG, cuyas obligaciones deben estar claramente definidas,
  2. los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que ésta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto a las empresas competidoras;
  3. la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de un SIEG, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable relativo a la ejecución de estas obligaciones; y
  4. cuando no se elija al beneficiario mediante un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación concedida debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media bien gestionada habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable.

Efectos de las Directrices

Las Directrices aclaran el marco de las posibles ayudas públicas, que han de estar orientadas a redes neutras y abiertas, y ponen de manifiesto cómo se debe emprender el proceso de promoción.

Para personas con una mentalidad práctica, las Directrices tienen, al menos, dos efectos:

  1. La mayoría de las ayudas se plantearán en las zonas blancas. Puesto que parece difícil que alguna autoridad se empeñe en hacerlo en zonas grises, por lo que supone de costes y plazos de los procedimientos ante la Comisión.
  2. Incluso en las zonas blancas cualquier operador puede frenar el proceso durante tres años. Para ello basta con que anuncie un plan, prepare los documentos técnicos y económicos y lo comunique. Quizás sea esta la manera mediante la cual las autoridades "modelen" los planes del incumbente y le obliguen a realizarlos, con la incógnita de qué ocurrirá en tres años.


  1. ↑ Vea Ayudas de Estado en la web de la CE.
  2. ↑ Vea la relación de las decisiones de la UE con respecto a Ayudas de Estado en redes de banda ancha
  3. ↑ Vea la Nota de Prensa
  4. ↑ La cuestion puede ser bastante compleja. A título de ejemplo basta mencionar la Decisión N 131/2005 –Reino Unido, «FibreSpeed Broadband Project Wales», donde la Comisión tuvo que evaluar si el apoyo financiero otorgado por las autoridades galesas para la construcción de una red de fibra óptica abierta y neutra que conectaba 14 parques empresariales podría seguir considerándose compatible aun cuando su ubicación ya estuviera atendida por el operador de red tradicional, que ofrecía líneas arrendadas a precios regulados. La Comisión consideró que las líneas arrendadas ofrecidas por el operador tradicional eran muy caras y que prácticamente no estaban al alcance de las PYME. Los parques empresariales en cuestión no podían conseguir servicios ADSL simétricos superiores a 2 Mbps debido a la distancia hasta las centralitas telefónicas del operador tradicional. Además, este operador no ponía a disposición de terceros sus conducciones y fibra oscura. Por tanto, la presencia del operador tradicional en las zonas en cuestión no garantizaba servicios de Internet de alta velocidad asequibles para las PYME y no había perspectivas de que terceros construyeran infraestructuras alternativas para prestar servicios de alta velocidad a los parques empresariales en cuestión.
  5. ↑ Para el caso de las NGN recomendamos se lea en detalle el texto de las Directrices
  6. ↑ Párrafo (27) de las Directrices
  7. ↑ Párrafo (29) de las Directrices
  8. ↑ Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013, DO C 54 de 4.3.2006, p. 13
  9. ↑ Véase el asunto C-280/00, Altmark Trans GmbH y Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Rec. 2003, p. I-7747 («sentencia Altmark») DOCE 20/9/2003.

Enlaces de interés

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