El Servicio Universal en España


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En España, el servicio universal obligatorio está regulado[1] por la Ley 32/2003] General de Telecomunicaciones (LGTel). La LGTel adapta al ordenamiento español los objetivos de política de telecomunicaciones establecidos en el denominado Paquete Telecom[2]. En el caso particular del servicio universal, la LGTEL se basa en la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 2002 relativa al servicio universal y los derechos de los consumidores[3].

El Real Decreto 424/2005 del Reglamento del Servicio Universal, (RSU) es la respuesta a la necesidad de precisar un desarrollo reglamentario que delimite las obligaciones de la LGTEL de 2003 en sus títulos II y III. El RSU adopta la definición de servicio universal que hace la Directiva europea de 2002 y que es la siguiente:

Se entiende por Servicio Universal el conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y un precio asequible.

Por otro lado, el Real Decreto establece que el Gobierno deberá garantizar los términos y condiciones de los siguientes servicios:

a) Una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija con la posibilidad de efectuar y recibir llamadas telefónicas, comunicación por fax, y datos a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a la Internet.
b) Una guía general de números de abonados actualizada como mínimo una vez al año, así como un servicio de información general de números de abonados.
c) La oferta suficiente de teléfonos públicos de pago en todo el territorio nacional (uno por municipio y otro por cada 1500 habitantes según la LGTEL). Por otro lado, debe existir la posibilidad de efectuar llamadas de emergencia gratuitas desde estos teléfonos.
d) Los usuarios discapacitados deben tener acceso a las prestaciones del servicio universal en condiciones equiparables a las que se ofrecen al resto de usuarios finales.
e) Una oferta de tarifas o paquetes especiales de precios a personas físicas con necesidades sociales especiales que les permita acceder al servicio telefónico o hacer uso de éste. En su artículo 35 el RSU dice que se concede el abono social para jubilados y pensionistas cuya renta familiar no exceda del indicador que se determine, en cada momento, por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Para el año 2007, para solicitar el abono social, los ingresos del titular de la línea deben ser inferiores a 499 euros mensuales. Además el solicitante deberá presentar el empadronamiento, la declaración de la renta, el informe de vida laboral y otros documentos a partir de los cuales Telefónica evaluará su situación y decidirá si puede o no beneficiarse del abono social[4].
f) Tarifas especiales, limitaciones de precios u otros, de acuerdo con las condiciones de transparencia y no discriminación.

Designación de los Operadores del Servicio Universal

En España el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, aprobado por el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, el que, en sus artículos 36 a 38 y disposición transitoria segunda, establece el procedimiento de designación de operadores obligados a la prestación del servicio universal, y abre la posibilidad de que se efectúe mediante orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

Tres operadores expresaron su interés en prestar el servicio de consulta telefónica sobre números de abonado. El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio convocó el procedimiento de licitación pública para dicha designación, mediante la Orden ITC/2833/2008, de 8 de octubre («Boletín Oficial del Estado» núm. 244, de 9 de octubre de 2008). Y mediante la Orden ITC/3809/2008, de 23 diciembre, se efectuó la adjudicación definitiva de la mentada licitación relativa al servicio de consulta telefónica sobre números de abonado.

Para el resto de servicios que integran el servicio universal de telecomunicaciones, ningún operador había manifestado expresión de interés alguna, salvo Telefónica de España, S.A.U. Y, en consecuencia, el Ministerio de Industria, mediante la Orden ITC/3808/2008, de 23 de diciembre, designó a Telefónica de España, S.A.U., como operador obligado a la prestación del servicio universal de telecomunicaciones.

Financiación y cálculo de costes

Todas las obligaciones de servicio universal establecidas por la LGTel deben ser financiadas. Según la LGTel, el coste de las obligaciones de servicio público no puede estar a cargo del operador encargado de proveerlo.

En España, la LGTel establece que los costes netos del servicio universal (CNSU) soportados por Telefónica deben financiarse por todos los operadores en proporción a su cuota media en ingresos. Las aportaciones de los contribuyentes se deben depositar en el Fondo Nacional del Servicio Universal. Este fondo lo gestiona la CMT, que utiliza sus recursos para financiar a Telefónica y a las demás empresas que presten los servicios universales obligatorios. A pesar de esto, hasta la actualidad el Fondo del Servicio Universal no se ha creado, y Telefónica no recibe ninguna compensación económica directa por parte de la CMT.

El mecanismo de compensación sólo se activa si la CMT considera que el CNSU supone una carga injusta para la compañía que le impide competir. En el caso de que la asignación de la compensación fuera por subasta se otorgaría la licencia a aquella empresa que ofreciera una menor necesidad de financiamiento. De éste modo, el cálculo del CNU sólo se utilizaría a modo de referencia.

El cálculo del CNSU

La CMT también se encarga de calcular el CNSU. Según el RSU (art. 43), el CNSU se define como:

“La diferencia entre el ahorro a largo plazo que obtendría un operador eficiente si no prestara el servicio y los ingresos directos e indirectos que le produce su prestación, incrementando estos últimos con los beneficios no monetarios derivados de las ventajas inmateriales obtenidas por él, con tal motivo.”

Esta definición general se complementa con otras definiciones que indican el método de cálculo del CNSU que hay que aplicar a las distintas obligaciones de servicio universal. A continuación se reproducen dichas definiciones.

(1) CNSU en zonas no rentables. Se desagrega el territorio nacional en zonas, que constituyen el área de abastecimiento de una central local. Luego se identifica el rendimiento de las centrales y con él se puede determinar las provincias que son rentables y las que no (en el año 2003 había 566 zonas y 65 de ellas no eran rentables). El CNSU Total es la suma del CNSU de las provincias no rentables.
La metodología del cálculo de la rentabilidad de las zonas es la siguiente:
Margen neto zona = IZ – CZ
En esta ecuación, IZ (ingresos zona) son los ingresos facturación por cuotas de tráfico de salida de abonados, más pseudo-ingresos de terminación de tráfico en la zona. Por otro lado, CZ son los costes de la red local (desarrollo, mantenimiento y gestión de abonados) más pseudos-costes por terminación del tráfico saliente de la zona.
(2) CNSU por la prestación de servicio a usuarios discapacitados. Se trata de la suma de los costes de los siguientes servicios:
  • Transmisión de texto para personas con problemas auditivos
  • Adaptación de teléfonos públicos de pago para que sean accesibles a clientes con discapacidad física.
  • Provisión del servicio de información gratuito para discapacitados.
  • Facturas y contratos en Braille para personas con discapacidad visual.
  • Prioridad en la reparación de averías.
  • Facturas en letras grandes para personas con deficiencias visuales.
(3) CNSU por la prestación de servicio a clientes con tarifas especiales. Las tarifas especiales pueden ser de abono o de conexión. Teniendo en cuenta que N es el número de usuarios que se benefician de las tarifas especiales, podemos encontrar la siguiente metodología de valoración:
CNSU cuota abono
N x [( promedio cuota abono: Price Cap) x bonificación: 95%]
CNSU cuota conexión
N x [( promedio cuota conexión: Price Cap) x bonificación: 70%]
(4) CNSU por la oferta suficiente de teléfonos públicos de pago. El margen asignado generalmente es positivo, aunque en los últimos años tiene tendencia a decrecer por la penetración de la telefonía móvil
CNSU = Ingresos del servicio - (Unidades x coste unitario)
(5) CNSU por la prestación del servicio de información y elaboración de guías telefónicas.
CNSU = MS118 + IInducidos + MSGE
En esta ecuación, MS118 es el margen del servicio 118 según la contabilidad de costes del proveedor; IInducidos son los ingresos inducidos que obtiene telefónica una vez el cliente llama al usuario después de obtener el número; y MSGE es el margen por el servicio de guías escritas según la contabilidad de costes del proveedor.
(6) Estimación de los beneficios no monetarios por la prestación del servicio universal. La evaluación monetaria de este concepto es bastante difícil y en cierta medida subjetiva. Se trata del cálculo del coste del servicio universal más comprometido y es donde se producen mayores discrepancias entre Telefónica y la CMT. Según el artículo 45 del RSU para calcular este coste, la CMT deberá tener en cuenta como mínimo:
  • El mayor reconocimiento de la marca del operador, como consecuencia de la prestación del servicio.
  • Las ventajas derivadas de la ubicuidad.
  • La valoración de los clientes o grupos de clientes, teniendo en cuenta su ciclo de vida.
  • Las ventajas comerciales que implica el tener acceso a todo tipo de datos sobre el servicio telefónico.

Valoración del modelo español, resultados y objetivos

Elias Fusté, T., catedrático de ETSETB-UPC y consejero de la CMT, enumera una serie de características del modelo español del servicio universal obligatorio que habría que mejorar:

(1) Al ser un modelo por zonas el coste depende en gran medida de su tamaño.

(2) El precio asequible que se considera para el servicio universal el mismo que el de los precios regulados.

(3) La CMT, hasta noviembre de 2007, no había activado la creación del Fondo alegando que el CNSU no suponía una desventaja competitiva para Telefónica.

(4) Se entiende por CNSU el coste de clientes no rentables en zonas no rentables. Viene a ser lo que se ahorraría Telefónica si dejase de prestar el Servicio Universal puesto que no serviría a aquellos clientes que hicieran que una central local no resultara rentable.

(5) El sistema actual incentiva la ineficacia del prestador del servicio ya que cuantos más clientes rentables pierde más se le subvenciona.

(6) Se castiga la eficacia de los competidores puesto que cuantos más clientes rentables arrebaten a Telefónica en una zona, más pérdidas tendrá Telefónica en ella pudiendo llegar a convertirse en “no rentable” aumentando así el CNSU.

Calzada (2007) considera que el proceso de liberalización de las telecomunicaciones y la implantación del servicio universal en España ha ofrecido buenos resultados[5]. En la actualidad, la gran mayoría de los hogares españoles accede a la telefonía fija en unas condiciones aceptables y la penetración del móvil es superior a la media europea. No obstante, en los próximos años el reto será la universalización de las tecnologías que permiten acceder a la Sociedad de la Información y el Conocimiento. El objetivo es que todo el territorio tenga acceso a las redes de móvil y de la banda ancha. Por otro lado, hay que proporcionar los medios y la formación a los potenciales usuarios para que le saquen el máximo provecho de las nuevas tecnologías y para evitar la formación de la brecha digital.

Según el “Informe 2006 de Responsabilidad Corporativa de Telefónica SAU[6]” en los últimos años se ha consolidado la adopción de la banda ancha en España gracias a la contratación de unos 4 millones de accesos ADSL (aproximadamente el 25% de los accesos de telefonía fija). La cobertura de la banda ancha es del 99,2% de las líneas y el objetivo para 2010 es que el 60% de los hogares disponga de acceso a banda ancha de hasta 50 megas. Por otro lado, la cobertura ofrecida por los operadores de telefonía móvil alcanza el 99% de la población aunque el porcentaje de cobertura del territorio es inferior. Finalmente, es importante mencionar que en diciembre del 2006, 292.300 líneas se beneficiaban del Abono Social o tarifas reducidas, que consisten en una bonificación del 70% de la cuota de instalación y alta del equipo terminal, y de un 95% en la cuota de abono mensual de la línea telefónica. Además, Telefónica también mantiene en servicio más de 220.000 teléfonos de uso público en España.

Líneas móviles de contrato distribuidas por Provincias (líneas por cada 100 habitantes, 2007)

Líneas móviles de contrato por provincias en España


Fuente: CMT. Informe Anual 2007, pg. 67


Penetración de líneas fijas por Provincias (líneas por cada 100 habitantes, 2007)

Líneas fijas por provincias en España

Fuente: CMT. Informe Anual 2007, pg. 36


Penetración de la banda ancha por provincias (líneas por cada 100 habitantes)

Penetración Banda Ancha por provincias en España

Fuente: CMT. Informe Anual 2007, pg. 92

La contribución de los operadores al Servicio Universal se determinó por Resolución de la CMT de 25 de Septiembre de 2008, publicada en el BOE de 20 de Octubre[7]

Lo operadores que inicialmente estuvieron obligados eran:

Un año después, el Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, mediante Resolución de fecha 12 de marzo de 2009,[8] apreció el coste neto del servicio universal incurrido por Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal, en el ejercicio 2006, por importe de 75,34 millones de euros. En la referida resolución se reconoció, asimismo, la existencia de una carga injustificada para Telefónica de España, S.A.U. como consecuencia de la obligación de prestación del servicio universal. En consecuencia, el 1 de julio de 2009 la CMT procedió a la puesta en marcha del mecanismo de financiación para compartir el coste neto del servicio universal incurrido por Telefónica de España, sociedad anónima unipersonal en relación con el ejercicio 2006, mediante Resolución que incluye un Anexo con un listado provisional de los potenciales operadores obligados a contribuir a la financiación del coste neto de la prestación del servicio universal.

En 2010 la CMT inicia el Expediente AEM 2010/108 relativo al procedimiento para especificar los operadores obligados a contribuir al Fondo Nacional del servicio universal, señalar las cuantías de contribución de cada uno de los operadores y determinar los operadores que estén exentos en relación con el ejercicio 2007. Y el 22/5/2010 publica en el BOE el Anuncio de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones relativo al expediente del procedimiento sobre la determinación de los operadores obligados a contribuir al Fondo nacional del servicio universal en el año 2007. Declaración de confidencialidad y trámite de audiencia.

  1. ↑ Para ver la evolución jurídica de la regulación de las telecomunicaciones en España y la actual regulación de forma detallada consultar Souvirón Morenilla, J.M. (2005), “ Las Obligaciones de Servicio Público y el Servicio Universal en el Ámbito de las Telecomunicaciones”, publicado para el Seminario de Derecho, Telecomunicaciones y Municipio, de febrero de 2005.
  2. ↑ El Paquete Telecom responde al deseo de la UE de modernizar en profundidad la legislación de telecomunicaciones electrónicas europeas. Se trata de un paquete de normas formado por cinco Directivas y una Decisión comunitaria relativa al espectro radioeléctrico. Las Directivas regulan el régimen de autorizaciones, los principios de actuación de las agencias reguladoras, la interconexión entre redes, la protección de datos y el servicio universal.
  3. ↑ Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 2002 relativa al servicio universal y los derechos de los consumidores
  4. ↑ Las reducciones de cuota de los beneficiarios del abono social se especifican en el apartado “ La medición del CNSU; (3) CNSU por la prestación de servicio a clientes con tarifas especiales” del mismo texto.
  5. ↑ Calzada, J. (2007): “Resultados y nuevos objetivos de la política de telecomunicaciones”, en A. de la Fuente y T. García-Milà (eds.), La Economía Catalana: Retos y Oportunidades. Barcelona: BBVA y Departament d’ Economía i Finances de la Generalitat de Catalunya.
  6. ↑ Informe 2006 de Responsabilidad Corporativa de Telefónica SAU
  7. ↑ BOE de 20 de octubre de 2008 que publica de Resolución de la CMT
  8. ↑ Voto particular de Dª. Inmaculada López

Enlaces de interés

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