Mercado de acceso de banda ancha al por mayor (Marco 2007)
Autor: Noel Smith Espinoza, Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP), Panamá, Junio 2009
El procedimiento trata sobre:
- la definición del mercado 5,
- el análisis de competencia,
- la identificación de operadores con peso significativo en el mercado (PSM) y
- la imposición de obligaciones a los operadores con PSM
Mercado
El servicio mayorista de banda ancha se define como aquel mediante el cual los operadores que prestan servicios en el mercado minorista lo hacen sobre la red de otro operador, mediante una conexión en su red y la red del otro operador con acceso a los usuarios. El operador con acceso a los usuarios lleva el tráfico generado por estos hasta el punto de acceso, donde es recogido por el operador que quiere prestar el servicio minorista a esos usuarios.
Ámbito geográfico: Todo el territorio nacional.
Operadores con PSM: Se identifica a TESAU (Telefónica de España, S.A.U.) con poder significativo en dicho mercado.
Antecedentes
La entrada en vigor de la Ley 32/2003, de 3 noviembre, General de Telecomunicaciones (en adelante, LGTel) incorpora al derecho español el nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas. El Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración (en adelante, Reglamento de Mercados) detalla por su parte el procedimiento a seguir para la definición y análisis de los diferentes mercados de comunicaciones electrónicas según el nuevo marco regulatorio. En el mismo se establece que las Autoridades Nacionales de Reglamentación (ANRs) deberán definir y analizar los diferentes mercados del sector de las comunicaciones electrónicas con carácter periódico, para determinar si dichos mercados se desarrollan en un entorno de competencia efectiva e imponer, en caso contrario, las obligaciones específicas que resulten necesarias.
Con fecha 7 de mayo de 2008 la CMT acordó el inicio del procedimiento para la definición y análisis del mercado de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red (incluido el acceso compartido o completamente desagregado) en una ubicación fija, la designación de operador con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y la revisión del mercado de acceso desagregado al por mayor (incluido el acceso compartido) a los bucles y subbucles metálicos a efectos de la prestación de los servicios de banda ancha y vocales (MTZ 2008/626).
Posteriormente, el día 17 de diciembre de 2007, la Comisión Europea adoptó la Recomendación 2007/879/CE relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas (en adelante, la Recomendación).
Entre los mercados que, de acuerdo con la citada Recomendación, pueden ser objeto de regulación ex ante, se encuentra el mercado de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red (incluido el acceso compartido o completamente desagregado) en una ubicación fija y el acceso de banda ancha al por mayor (en adelante, Mercados 4 y 5 de la Recomendación).
Servicios Minoristas de Acceso de Banda Ancha
Es importante señalar que no obstante el procedimiento de análisis de mercado se sitúa en el nivel mayorista, en tanto que la demanda de los servicios ascendentes es una demanda derivada de la demanda minorista, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones estimó que el análisis del mercado minorista resulta esencial y debe ser previo al del mayorista. Bajo esta premisa se pasa a describir el servicio minorista objeto de análisis al mismo tiempo que se identifican, entre otros, la aparición de problemas de competencia.
Servicios minoristas
El servicio minorista es el de acceso de internet de banda ancha, definido como aquel que permite a un usuario final, utilizando un terminal especifico, disponer de una conexión de datos permanente y de capacidad de transmisión elevada.
En lo que compete al documento citado, se ha limitado identificación de banda ancha a aquellas capacidades de transmisión nominales no inferiores a las que puede suministrar un acceso básico de la Red digital de Servicios integrados, la cual es de 128 kbps.
Ahora bien, definida la capacidad sobre la cual identificar servicios de banda ancha, cabe añadir que además deben contar con la capacidad de acceder a internet de forma permanente y sin necesidad de establecer previamente una conexión dedicada en la red de acceso.
En ese sentido se definieron las alternativas tecnológicas sobre las cuales pueden prestarse, en principio, los servicios minoristas de acceso a internet de banda ancha.
| Tecnología | Medio de Transmisión |
|---|---|
| xDSL | Par de Cobre |
| Cable HFC | Hibrido Fibra óptica y Cable Coaxial |
| WiMAX | Inalámbrica (aire) |
| Satelital | Inalámbrica (Aire) |
| PLC (Power Line Communications) | Red de Distribución eléctrica |
| HSDPA | Redes de Telefonía Móvil |
| GPON | Fibra óptica hasta el hogar del abonado (FTTH) |
Servicios Mayoristas sobre los que pueden ofrecerse
Para prestar el servicio minorista definido a los usuarios, un operador tiene varias opciones:
- Desplegar una red propia (incluyendo planta externa)
- Hacer uso de la Planta externa (infraestructura pasiva) de otro operador o de titulares de servicios de interés general que dispongan de ella.
- Hacer uso de los conductores de cobre tradicionalmente (Servicio de desagregación de bucle) tendidos para el servicio telefónico.
- Realizar una conexión entre su red y la red activa de otro operador para el acceso a los usuarios (acceso bitstream).
En España por ejemplo, la empresa TESAU oferta dos variantes según la modalidad de acceso utilizada para conectar con el operador, sea ATM o IP.
En este punto es importante indicar que la inversión del operador que desee prestar el servicio minorista, haciendo uso de algunos de los servicios señalados, se incrementa en la medida que se aproxima a los usuarios, por ejemplo, la inversión mas alta la presentan aquellos operadores que despliegan redes propias, incluyendo planta externa por un lado, y por el otro la menor inversión para la prestación del servicio minorista la presentan los operadores que utilizan los accesos bitstream.
Sobre la delimitación de los servicios minoristas de banda ancha
Tal como se ha expuesto y en un marco más general, los servicios de referencia pueden prestarse sobre diferentes tecnologías, incluyendo las redes fijas y las móviles.
En España el acceso mediante tecnologías DSL es el dominante, el cual comprende más del 75% de los accesos minoristas.
El gráfico anterior muestra la distribución de los accesos de internet (en redes fijas) por tecnología en España, en las que además de los accesos en xDSL también resaltan los accesos a través de Cable modem, con una importante participación.
También hay que tener en cuenta que las redes fijas no son las únicas que ofrecen conectividad al usuario final mediante banda ancha. Sin embargo, existen determinados elementos que cuestionan la completa sustituibilidad para el usuario final de los accesos móviles por los fijos; considerando que los accesos basados en redes de telefonía móvil están diseñados para situaciones de tráfico en ráfagas no siendo óptima para algunas aplicaciones que necesitan tráfico de caudal constante.
La comparación de precios con las ofertas de acceso a Internet de banda ancha fija no es directa dado que dependerá del patrón de uso del usuario final y cuánto valore éste la movilidad que ofrecen las tecnologías inalámbricas. En todo caso, es posible comprobar que:
- Las ofertas basadas en redes móviles no ofrecen tarifas planas de banda ancha, esto es, ofertas cuyo precio es siempre fijo con independencia del uso que del mismo haga el usuario final. En los casos que la tarifa de acceso a Internet es ilimitada, la velocidad de acceso nominal se reduce de forma sensible a partir de un determinado volumen de descarga lo que, de forma indirecta, supone un incremento del precio;
- En términos generales, para usos no particularmente intensivos de acceso a Internet, los precios de las ofertas basadas en redes móviles superan con creces las oferta das por los operadores fijos.
De esta forma, las ofertas móviles cuentan con desventajas que limitan su aceptación en el mercado en términos de precios (variables en función del uso) y velocidades (muy inferiores a las ofrecidas por las redes fijas). Por ello se considera que las ofertas de acceso a Internet de banda ancha basadas en redes móviles no pueden considerarse una alternativa a las soportadas por las redes fijas sino más bien un complemento a las mismas.
Finalmente, el servicio de acceso a Internet de banda ancha que va a ser objeto de descripción, es aquél que, a través de un acceso fijo, permite a un usuario final, utilizando un terminal específico, disponer de una conexión de datos permanente y de capacidad de transmisión elevada, incluyendo el acceso a las aplicaciones disponibles en esta red.
Respecto al desarrollo competitivo en los servicios minoristas de banda ancha
De acuerdo con el marco regulador vigente, las ANRs deben lograr que las condiciones mayoristas sean suficientes para garantizar la competencia efectiva en el mercado minorista. En relación con los mercados ascendentes a los servicios minoristas de acceso de banda ancha, la Comisión Europea ha identificado como mercado susceptible de ser regulado ex ante el mercado mayorista de acceso físico a la infraestructura de acceso en una ubicación física (mercado 5).
Mercado Mayorista de acceso de Banda Ancha al Por Mayor
El servicio mayorista de banda ancha se define como aquel mediante el cual los operadores que prestan servicios en el mercado minorista lo hacen sobre la red de otro operador, mediante una conexión en su red y la red del otro operador con acceso a los usuarios. El operador con acceso a los usuarios lleva el tráfico generado por estos hasta el punto de acceso, donde es recogido por el operador que quiere prestar el servicio minorista a esos usuarios.
Luego de haber definido en la primera parte del documento las tecnologías que pueden soportar servicios minoristas de banda ancha y considerando que en el mercado español existen dos plataformas competidoras principales (xDSL y Cable), es importante señalar que desde la perspectiva del usuario final las características técnicas permiten concluir que en el nivel minorista los servicios prestados por estas tecnologías pueden ser sustituibles. Por esta razón se debe inferir que en el nivel mayorista las tecnologías que permiten un acceso de banda ancha formarán parte del mismo mercado.
Servicios mayoristas de banda ancha a nivel regional, nacional y Reventa
En el análisis del mercado mayorista de acceso de banda ancha realizado en la Resolución de 1 de junio de 2006, se concluyó que los servicios mayoristas de acceso de banda ancha regional y nacional pertenecían al mismo mercado de producto. Tal conclusión debe mantenerse en el presente análisis. Por una parte, ambos servicios cubren las mismas necesidades dado que las tecnologías de transmisión (ATM o IP) o los puntos de entrega no son percibidos por los usuarios finales. Por tanto, como se señalaba en la Resolución del mercado 12, “ambos servicios cubren los mismos rangos y si bien el servicio GigADSL permite un mayor control de la calidad del usuario debido a la tecnología ATM el servicio ADSL-IP permite otras facilidades tales como control del volumen de datos utilizados por los usuarios, no disponibles en el servicio GigADSL”.
A partir de los análisis realizados y desarrollados en el contexto de la resolución de 22 de enero de 2009, la CMT consideró que, si bien las condiciones de competencia minorista no son idénticas a nivel nacional, existiendo zonas donde dicha competencia es mucho más acusada, no se encontraron evidencias que permitiesen concluir que existen zonas con condiciones de competencia heterogéneas.
Se indica, por tanto, que en el mercado mayorista de banda ancha no existen operadores relevantes prestando los servicios de referencia por lo que TESAU es la única alternativa de suministro a terceros.
Igualmente, tomando en consideración las condiciones minoristas a nivel nacional, TESAU mantiene cuotas de mercado elevadas y estables mientras que únicamente existen dos operadores con cuotas superiores al 5%.
Asimismo, se constató que las políticas de precios de TESAU responden a criterios nacionales si bien comercializa promociones geográficamente diferenciadas, y aunque la de los operadores alternativos varía entre unas zonas y otras, esta variación se explica no propiamente por condiciones de competencia diferentes, sino por criterios técnicos (cobertura o mejora de la red) o económicos (diferencias en los costes subyacentes).
Por tanto, la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones consideró que el mercado relevante es nacional.
Luego de las evaluaciones correspondientes, la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones propuso identificar a TESAU como operador con poder significativo en el mercado mayorista de acceso de banda ancha (Mercado 5 de la Recomendación de Mercados)
Por otra parte, esa identificación de PSM responde al objetivo de la regulación ex ante, recogido en el apartado 16 de las Directrices, que consiste en garantizar que la empresa no pueda utilizar su peso de mercado para restringir o falsear la competencia en el mercado pertinente ni apoyarse en dicho peso en los mercados adyacentes.
Visto lo anterior, es preciso recordar que a la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con PSM en un determinado mercado, la normativa establece una serie de principios que deben guiar a las ANRs. En este sentido, las ANRs deben tomar decisiones razonadas de una manera transparente que respeten los principios de proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la Directiva Marco, debiendo elegir la obligación que suponga menor carga y teniendo en cuenta los efectos en los mercados conexos.
El principio de estas obligaciones están recogidas en el documento ERG Common position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework (en adelante, la Posición Común), por lo que las Autoridades Nacionales de Regulación (ANR) deberán tener en cuenta lo siguiente:
En los casos en que la competencia basada en infraestructuras sea poco probable debido a la presencia persistente de economías significativas de escala o alcance y otras restricciones a la entrada, las ANR deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs mayoristas.
En los casos en que la duplicación de la infraestructura del incumbente parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos que asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible.
Se han de elegir obligaciones de tal modo que, para la parte regulada, el beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su infracción.
A partir de estas premisas y del análisis de los problemas de competencia identificados en el mercado de referencia se determinaron las siguientes obligaciones a imponer:
- Obligaciones de Acceso
- Obligación de No Discriminación
- Obligación de transparencia
- Obligación de Control de precios, contabilidad de costes y separación de cuentas
A partir de estas premisas y del análisis de los problemas de competencia identificados en el mercado de referencia se determinaron las siguientes obligaciones a imponer:
- Obligaciones de Acceso
- Obligación de transparencia
- Obligación de No Discriminación
- Obligación de Control de precios, contabilidad de costes y separación de cuentas
1.- Obligaciones de Acceso. Proporcionar los servicios mayoristas de acceso de banda ancha (con velocidad nominal hasta 30 Mbit/s) a todos los operadores. Ello requiere de la imposición genérica de las siguientes obligaciones:
- a) Atender a las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus redes y a su utilización (arts. 13.1.d) de la LGTel y 10 del Reglamento de Mercados; art. 12 de la Directiva de Acceso).
- b) Ofrecer los servicios de acceso mayoristas a precios orientados en función de los costes de producción (arts. 13.1.e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art. 13 de la Directiva de Acceso).
- c) Separar sus cuentas en relación con las actividades de acceso mayorista de banda ancha (arts. 13.1.c) de la LGTel y 9 del Reglamento de Mercados; art. 11 de la Directiva de Acceso)
- d) Comunicación por Telefónica a la CMT de los precios y condiciones aplicables a los servicios minoristas de banda ancha y sus modificaciones, incluyendo a clientes finales del Grupo Telefónica, así como el desglose de los precios en el caso de paquetes (Arts. 13.1.e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art. 13 de la Directiva de Acceso)
- e) Comunicación por Telefónica a la CMT de los nuevos servicios así como de la modificación de las condiciones de prestación aplicables a los servicios minoristas de banda ancha con suficiente antelación (Arts. 13.1 e) de la LGTel Y 11 del Reglamento de Mercados; art. 13 de la Directiva de Acceso)
2.- Obligación de Transparencia. en la prestación de los servicios mayoristas de banda ancha:
- a) Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para la prestación de los servicios mayoristas de banda ancha suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el servicio requerido (arts. 13.1.a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art. 9 de la Directiva de Acceso).
- b) Obligación de puesta a disposición de la CMT de los precios y condiciones aplicables a los servicios mayoristas de banda ancha no incluidos en la oferta de referencia (arts. 13.1.a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art. 9 de la Directiva de Acceso).
- La obligación de transparencia, incluye una obligación relativa al suministro de información respecto a la transformación de la red, en los siguientes términos: “De conformidad con lo establecido en la obligación impuesta en el punto primero del presente Anexo, y sin perjuicio de la obligación de suministro de información establecida en el apartado anterior, en caso de que TESAU pretenda introducir cualquier modificación sobre su red de acceso que afecte a la posibilidad de hacer uso del servicio de desagregación de bucle, TESAU deberá someter a autorización previa por parte de la CMT dichos cambios. Sin perjuicio de posteriores modificaciones que esta Comisión pudiera introducir, se consideran vigentes para la aprobación de este tipo de despliegues las condiciones estipuladas en la Resolución de 18 de diciembre de 2008 en el marco del expediente DT 2008/481”.[1]
3.- Obligación de no discriminación en las condiciones de los servicios mayoristas de acceso de banda ancha:
- a) Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso (arts. 13.1.b) de la LGTel y 8 del Reglamento de Acceso; art. 10 de la Directiva de Acceso).
- b) Obligación de comunicación de parámetros de calidad respecto a la provisión de los servicios de referencia.
A efectos de las obligaciones de los antiguos mercados 11 y 12, que se mantienen bajo la nueva definición de los mercados 4 y 5, en relación con el acceso indirecto al bucle del abonado, la CMT aprobó, mediante Resolución de 27 de marzo de 2008, la revisión de la Oferta de Referencia de Servicios Mayoristas de Banda Ancha de Telefónica. Las modificaciones aprobadas en dicha revisión se concretaron en la nueva versión de la Oferta de Acceso al bucle de Abonado (OBA) que incluye ambas ofertas de referencia, tanto la de acceso desagregado al bucle de abonado (acceso directo) como la de acceso mayorista de banda ancha (acceso indirecto), con partes comunes a los dos tipos de acceso y partes específicas de cada uno de ellos.
En fecha 19 de noviembre de 2009, la CMT aprobó la oferta de acceso a conductos y registros de Telefónica de España, S.A.U. y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones que fija los precios y las condiciones definitivas.
Y el 8 de Abril de 2010 el Consejo de la CMT aprobó la Resolución por la que se resuelven los recursos de reposición interpuestos por varias entidades contra la Resolución, de fecha 19 de noviembre de 2009, sobre el análisis de la oferta de acceso a conductos y registros de Telefónica de España, S.A.U. y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
Enlaces de interés
- Resolución de 8 de Abril de 2010 del Consejo de la CMT por la que se resuelven los recursos de reposición interpuestos por varias entidades contra la Resolución, de fecha 19 de noviembre de 2009, sobre el análisis de la oferta de acceso a conductos y registros de Telefónica de España, S.A.U. y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
- Resolución del Consejo de la CMT de 21 de enero de 2010 sobre la solicitud de suspensión formulada por Telefónica de España, S.A.U. en su recurso de reposición interpuesto contra la Resolución, de fecha 19 de noviembre de 2009, sobre el análisis de la oferta de acceso a conductos y registros de esta entidad y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
f&detalles=090027198008beb7&nav=ult_resoluciones Resolución del Consejo de la CMT de 19 de noviembre de 2009] por el que se aprueba la la oferta de acceso a conductos y registros de Telefónica de España, S.A. y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (MTZ 2009/1223).
- Resolución del Consejo de la CMT de 17 de Septiembre de 2009 sobre la modificación de los servicios actuales de acceso mayorista de banda ancha
- Resolución del Consejo de la CMT de 22 de Enero de 2009 relativa a la definición y análisis del mercado de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red (incluido el acceso compartido o completamente desagregado) en una ubicación fija y el mercado de acceso de banda ancha al por mayor, la designación de operador con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas (MTZ 2008-626) ( MTZ 2008/626 ) - Voto particular Sr. Coderch - Voto particular Sra. López
- Resolución del Consejo de la CMT de 26 de Mayo de 2009 por la que se resuelve el recurso de reposición interpuesto por varias entidades contra la resolución de 22 de enero de 2009 por la que se aprueba la definición y el análisis del mercado de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red en una ubicación fija y el mercado de acceso de banda ancha al por mayor, la designación de operador con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas (AJ 2009-296) (
