Mercado secundario del espectro

Autor: Luznella Saavedra R., Panamá, Junio 2009

Hay consenso en señalar que el modelo tradicional de gestión del espectro radioeléctrico es ineficaz e inadecuado, y la mejor forma de conseguir un sistema más flexible, ágil y dinámico es con la implementación de un mercado secundario de derechos de uso del espectro.

La evolución tecnológica junto con un crecimiento potencial de la demanda de espectro para nuevos servicios y aplicaciones, hace pensar que una gestión de enfoque de mercado regulado, puede compaginar las ventajas anteriormente mencionadas (exceptuando seguridad y defensa) junto con una flexibilidad y dinamismo que permitan aumentar la eficiencia de uso de este recurso. Además, un mecanismo de gestión de mercado potenciaría la innovación y compartiría buena parte de las ventajas que se tienen con la modalidad de gestión de “uso común”.

Desde que en febrero de 2004, el Radio Spectrum Policy Group de la Comisión Europea realizara una consulta pública[1] para sondear el nivel de interés por parte de los Estados Miembros en la creación de un mercado secundario de derechos de uso del espectro radioeléctrico como un medio o herramienta más flexible de gestión del espectro, hasta el pasado septiembre de 2005, en que la Comisión Europea aprobó tres Comunicaciones, de fechas 6, 14 y 29, se han realizado manifestaciones y vertido opiniones desde todos los sectores y agentes implicados, públicos y privados, elaborado estudios y preparado informes sobre la conveniencia o no de introducir un nuevo modelo de gestión denominado mercado secundario de espectro.

La posibilidad de comercializar el espectro radioeléctrico y convertir el mismo en un derecho negociable entre los operadores de telecomunicaciones ha generado un interesante debate a nivel nacional y europeo, por la relevancia social y económica de este recurso natural escaso, con tanta demanda en la actualidad.

En España el Secretario de Estado, Francisco Ros, anunció en el XXI Encuentro de las Telecomunicaciones, celebrado en 2007, que se realizaban gestiones para adoptar el Reglamento para el mercado secundario del espectro radioeléctrico que, a nivel europeo, debe estar adoptada para el año 2010, con el propósito de incrementar la eficiencia de este recurso escaso.

La principal novedad del nuevo régimen jurídico de uso del espectro se refiere a la posibilidad de transmisión de los derechos de uso del mismo, introducida en el artículo 45 de la LGTEL. Sin embargo, a falta de su desarrollo reglamentario, esta previsión se encuentra en la actualidad vacía de contenido, en lo que a su alcance se refiere.

En el mercado secundario se permitirá a las operadoras obtener frecuencias adicionales o incrementar el uso de las que tienen en función de las disponibilidades o características técnicas.

Será el reglamento el que finalmente fije los términos, condiciones y alcance de las transmisiones de derechos de uso del dominio público radioeléctrico y el que, en consecuencia, abra o cierre definitivamente las puertas a la posibilidad de establecer y regular un verdadero mercado secundario de espectro radioeléctrico.

En el actual marco regulatorio de las telecomunicaciones, que gira sobre la base de un derecho preexistente de todas las personas físicas y jurídicas para la prestación de servicios y la explotación de redes de comunicaciones electrónicas, ya promueve la liberalización del uso del espectro, así como el comercio de los derechos de uso sobre el espectro. Lo que queda pendiente es alcanzar la desregulación del espectro radioeléctrico.

La liberalización del uso implica la posibilidad de utilizar cualquier tecnología en una banda de espectro (neutralidad tecnológica) y de utilizar el espectro asignado para proporcionar cualquier servicio de comunicaciones electrónicas (neutralidad de servicio), para el que esté autorizado.

El comercio (cesión u alquiler) de los derechos de uso introduce en el sector de las comunicaciones electrónicas el llamado Mercado Secundario. Sin embargo, tanto la neutralidad tecnológica y de servicios y la creación de un mercado secundario de espectro, aunque muy necesarios, deberán introducirse de una forma progresiva, considerando previamente las ventajas y beneficios que en cada caso puedan aportar y evitando las distorsiones en el equilibrio competitivo entre los diferentes agentes.

El reglamento en mención deberá recoger el principio de neutralidad tecnológica lo que supondrá, entre otras cosas, que los operadores de telefonía móvil que tienen frecuencias 900 y 1800 las podrán utilizar para los servicios de tercera generación UMTS que necesitan mayores recursos de red. Se adelantó que se establecerá un registro público de titulares de frecuencias. El nuevo reglamento contemplará también la posibilidad de habilitar bandas de frecuencias para ser usadas libremente por sus titulares en la provisión de los servicios que decidan, garantizando, en todo momento, la protección frente a las interferencias.

El uso flexible del espectro no significa su fragmentación a escala nacional, sino la posibilidad de que la industria logre una armonización voluntaria cuando sea posible. La coordinación comunitaria resulta esencial para conseguir los objetivos del mercado interior y evitar las interferencias radioeléctricas.

Existen varias opiniones contrapuestas en cuanto al alcance de este mercado secundario, es decir, respecto de los derechos transmisibles. Así, puede ser posible la transferencia de licencias de uso, su alquiler, la transferencia, cesión o alquiler de parte de una licencia, su reconfiguración, los cambios de uso de frecuencias, etc. En definitiva, la disyuntiva entre liberalización (posibilidad de cambio de uso/ servicio) o simple comercio (sin posibilidad de cambio de uso/servicio).

Una identificación colectiva o agrupación de bandas de frecuencias en forma de “paquete” permitiría que los recursos espectrales de todos los sectores recibieran la consideración de recurso común y crearía nuevas oportunidades para todos esos sectores, sobre una base competitiva gracias a una mayor flexibilidad.

En principio, el concepto de flexibilidad puede aplicarse a una amplia gama de bandas de frecuencias y se ha instado a los Estados Miembros de la Unión Europea que así lo hagan. No obstante, inicialmente, habrá que centrarse en un conjunto de bandas que permita obtener resultados prácticos.

En una primera fase, no merecería la pena introducir la flexibilidad en el uso del especto, esto es, en el cambio de uso de las frecuencias, dado que ni la tecnología, ni la estructura de la industria en el mercado tradicional lo permiten. En esta primera etapa, según algunas opiniones, el uso sería mantenido en aquellas bandas en las que fue originariamente concedido. Se habla pues, del comercio de derechos de uso del espectro, como el derecho a transmitir o recibir señales del espectro, definido en términos de área geográfica, duración y tiempo de acceso; dotación de espectro y obligaciones. Posteriormente, una vez el mercado haya madurado y la industria se haya adaptado, se podría ir introduciendo, progresivamente, la posibilidad del cambio o reconfiguración en el uso de las frecuencias.

En este caso, “cambio de uso” se refiere a la posibilidad de “cambio de servicio” y “cambio de tecnología”. Esto supondría una mayor flexibilidad en el uso del espectro, permitiendo la utilización de las bandas para usos más rentables, siempre y cuando no se dejaran de cumplir las obligaciones de servicio público y garantizando en todo momento que no se produzcan problemas por interferencias perjudiciales.

El resultado final sería un escenario en el que las partes puedan elegir el tipo de cesión que más les convenga, con independencia de que se mantenga o no el uso de las frecuencias. De este modo, puede llegar a existir una cierta flexibilidad para reconfigurar los derechos a fin de adaptarlos a las necesidades del cedente y del cesionario, maximizando el uso del espectro. Así, los operadores ajustarán sus derechos sobre las frecuencias a unas necesidades de demanda más reales.

El mercado secundario de espectro abre nuevas e interesantes oportunidades y escenarios económicos, en tanto que permitiría a determinados operadores como, por ejemplo, los titulares de licencias de 3,5 GHz, transmitir sus derechos de uso de espectro, dado que en la actualidad no están haciendo un uso efectivo de su capacidad, en la cual podrían utilizar nuevas tecnologías, tales como WiMax, lo que les permitiría revalorizar la licencia en su poder y se lograría un uso eficiente del espectro radioeléctrico, que hoy en día está infrautilizado.

La posibilidad de comercialización de los derechos de uso del espectro entre los distintos agentes autorizados para la prestación de servicios de telecomunicaciones, lograría una mayor disponibilidad de este bien. Se haría un uso eficiente del espectro, utilizando los excedentes de espectro, Se tendría un efecto positivo en la innovación tecnológica, habría mayor transparencia en la fijación del valor, se reducirían las barreras de entrada al mercado. Se accedería al espectro de manera más rápida y se reduciría la labor administrativa.

Bandas de frecuencias susceptibles de formar parte del Mercado Secundario

Entre los riesgos a considerar con la comercialización del espectro a través del Mercado Secundario podemos enumerar:

Estas variaciones en los usos permiten preveer que las organizaciones internacionales de normalización y, en particular la ETSI, para que desarrollen unas normas homologadas que resulten adecuadas para los equipos que operen en las bandas flexibles a fin de garantizar las prestaciones de servicio sin interferencias perjudiciales.

Política para el Acceso Inalámbrico (WAPECS)

Se trata de un instrumento creado por la Comisión Europea para desarrollar la nueva política de Gestión del Espectro hasta tanto se puedan incorporar los nuevos principios para la gestión flexible del espectro en el marco regulador comunitario. Este término pretende aunar bajo un mismo concepto, todas las tecnologías y servicios de comunicaciones (tal y como los define la UIT) proporcionados mediante acceso radioeléctrico. [2]

WAPECS es el término acuñado en Europa para plataformas de transmisión de acceso de radio a servicios de comunicaciones electrónicas, independientemente de las bandas de frecuencia y de las tecnologías empleadas y el mismo está estrechamente relacionado con una gestión más flexible del espectro radioeléctrico.

El objetivo último de la introducción de dicho concepto parece ser el establecimiento de una “única atribución de frecuencias”, que comprenda, entre otros, a los servicios de broadcasting, móviles y fijos, de forma tal que mediante la utilización de las frecuencias comprendidas en una banda identificada para WAPECS pueda ofrecerse, indistintamente, cualquier servicio y tecnología.

Con la especificación de las bandas WAPECS se pretenden alcanzar los siguientes objetivos:

  1. Un futuro marco que incluya todas las bandas susceptibles de uso flexible, caracterizadas por una definición de servicio abierta (aproximación de mercado) y un conjunto limitado de condiciones/ parámetros que clarifiquen derechos y obligaciones para cada banda de frecuencias incluida;
  2. Un periodo de transición suficiente para poner en práctica la transición al nuevo marco.

Bandas WAPECS

470-862 MHz
880-915, 925-960 MHz
1710-1785, 1805-1880 MHz
1900-1980, 2010-2025, 2110-2170 MHz
2500-2690 MHz
3.4-3.8 Ghz

Experiencias en la implantación del Mercado Secundario

Este modelo para la gestión y administración del espectro radioeléctrico, a través de un mercado de compra-venta o mercado secundario, es una de las asignaturas pendientes en muchos países del mundo. EE.UU. está más avanzado y ya se han realizado las consultas públicas pertinentes en lugares como España. Como ha podido apreciarse, se están empezando a producir iniciativas para transformar la dinámica y los procedimientos utilizados, hasta la fecha, para la gestión de este recurso escaso.

A nivel europeo, la mayoría de los países tienen normas generales, pero pocos han desarrollado normativas reglamentarias detallando la materia. Generalmente, en el sector se entiende por mercado secundario la transmisión del título requerido para el uso de las bandas de frecuencias. El propósito fundamental es que en Europa, los agentes puedan transferir o ceder los derechos individuales de uso del espectro a otros agentes, sin la autorización previa de la Autoridad Regulatoria en las bandas previamente identificadas por la Comunidad Europea.

Francia cuenta con una regulación bastante precisa que enumera los tipos de cesiones en cada banda de frecuencias. El Reino Unido, por su parte, tiene una planificación provisional por servicios y bandas de frecuencias, utilizada en una fase de transición previa a la liberalización total programada para el año 2008.

En Estados Unidos de América, existe una amplia utilización del mercado secundario (435 transacciones entre junio de 2006 y junio de 2007). Australia y Nueva Zelanda también tienen experiencias interesantes en la materia.

La eliminación del Spectrum Cap en EE.UU. ha favorecido el desarrollo del mercado

En 1994 se justificó la introducción de esta figura argumentando que la acumulación indiscriminada del espectro supondría una barrera de entrada y, eventualmente, la posibilidad de emplear el poder de mercado en detrimento de los consumidores y del desarrollo del sector.

El Spectrum Cap puede limitar el desarrollo de la telefonía móvil en la región por las siguientes razones: el crecimiento horizontal de la red resulta más costoso y complejo; se produce el uso ineficiente del espectro por un agente que no lo necesita, en perjuicio de aquél que más lo necesita, existe restricción para garantizar la calidad y continuidad del servicio, se da una barrera para la innovación tecnológica, hay mayor incertidumbre en el modelo de negocio y en las inversiones al determinar límites al crecimiento, se puede ir en contra de las economías de escala en la fabricación de equipos.

En el año 2003, la FCC (Federal Communications Comission) estableció políticas y regulaciones que permitían el acceso al espectro licenciado a través de diferentes tipos de acuerdos con los licenciatarios de Servicios Inalámbricos. En 2004, la FCC permite otras formas de “Leasing” para atender con más agilidad a los requerimientos del mercado. Se produce entonces, la eliminación del Spectrum Cap en EE.UU. permitiendo la consolidación del sector y favoreciendo su desarrollo. A partir de esta fecha, cada usuario tenía acceso, al menos a varios operadores. Se daba una fuerte competencia en el mercado como demostraba la agresiva reducción de tarifas, se logró la disponibilidad del espectro radioeléctrico y se abría la posibilidad de comercializar el espectro.

También se está abriendo la posibilidad del uso compartido bajo control privado, pero la recomendación principal es que se considere la posible eliminación del Spectrum Cap para los servicios móviles, en aquellos países que aún lo aplican. La entrada en juego de las bandas de tercera generación (3G) supone una oportunidad para no aplicar Spectrum Cap a otras bandas que vayan a abrirse para multiservicios.

Caso Español

La consulta pública realizada en España para adoptar el Mercado Secundario del espectro radioeléctrico ha permitido que las autoridades encargadas de la gestión y administración del espectro admitan que se trata de un tema complejo que presenta algunos riesgos ya que, se daría una desventaja competitiva en atención a las obligaciones iniciales: plazos de despliegue, inversiones, etcétera, además se produciría la fragmentación del espectro, podría darse acaparamiento y especulación y se afectaría con una posible pérdida de la armonización técnica.

A pesar de lo anterior, las ventajas del mercado secundario del espectro serían relevantes: habría mayor eficiencia en el uso, se incentivaría la innovación, se permitiría la aparición de nuevos operadores, se obtendrían mayores beneficios para los usuarios, se apoyaría la neutralidad tecnológica y reservas respecto a los servicios, se lograría la implantación gradual por servicios, habrían procesos transparentes y no discriminatorios.

Siguiendo con la revisión de España, debemos señalar que el Reglamento de desarrollo de la Ley 32/2003 de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones incluye disposiciones relativas al uso del dominio público radioeléctrico y se recoge en el Real Decreto 863/2008 de 23 de mayo, publicado en el BOE 7/6/2008. Este Reglamento permite la Transmisión o cesión de derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico. Esta transmisión del título habilitante o licencia puede ser íntegra o parcial.

Con la transmisión parcial se confiere el derecho a utilizar determinadas frecuencias vinculadas al título. La reglamentación especifica la cantidad de espectro, el periodo de tiempo conferido para el uso y la zona geográfica. Se enumeran también las obligaciones del cedente y del cesionario.

Entre los derechos, obligaciones y condiciones desarrollados por la reglamentación encontramos los siguientes:


Nos parece oportuno destacar que los derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico que hayan sido cedidos no podrán ser objeto de nuevas cesiones sucesivas y simultáneas en el tiempo.

Se contempla también la revocación en caso de que se haya dado la terminación del título habilitante original y en caso de que se ocasionen interferencias como consecuencia de la cesión.

Modalidades de cesión de derechos

En el caso de que la cesión se realice por parte del periodo de tiempo que resta de vigencia de los derechos, el cedente se mantiene como interlocutor único ante la Administración. Transcurrido el periodo de cesión los derechos revierten al cedente. Pueden darse por periodos hasta de seis meses o superiores a este plazo: Se presenta la solicitud a la Administración y se desarrollan las condiciones que deben ser incluidas en el contrato, requiriendo la autorización previa.

Consideraciones procedimentales

El plazo para que la Administración resuelva la solicitud: tres (3) meses con silencio administrativo negativo. Cuando se realiza por periodos de hasta seis (6) meses, se presentará la solicitud a la administración y también se deben incluir las condiciones de la cesión en el contrato. Se concede con carácter general, salvo resolución denegatoria en el plazo de un mes.

En adición, este reglamento reconoce la movilidad en 3,5 GHz (3,4 a 3,8 GHz), las nuevas licencias en 2,5 GHz, y el dividendo digital en UHF entre 470 a 862 MHz.

Por considerarlo de interés, nos permitimos citar la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 863/2008 de 23 de mayo sobre Bandas de frecuencias con limitación de títulos habilitantes a otorgar.

“De conformidad con lo previsto en el artículo 29, y sin perjuicio de su modificación por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, previo informe preceptivo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, la relación de bandas de frecuencias en las que, por ser precisa la garantía del uso eficaz y eficiente del domino público radioeléctrico, se limita el número de concesiones para su uso es, inicialmente, la siguiente:

a) 880 a 915 y 915 a 960 MHz
b) 1.710 a 1.785 y 1.805 a 1.880 MHz para redes terrestres
c) 1.900 a 2.025 y 2.110 a 2.200 MHz
d) 2.500 a 2.690 MHz
e) 3,4 a 3,6 GHz

El mercado secundario del espectro debiera estar sometido a reglas claras y transparentes y a la menor intervención posible de las autoridades reguladoras. El asignatario debería poder agregar, dividir y usar el segmento de espectro en la forma que resulte más conveniente para su negocio, sujetos a reglas establecidas.

Debido a la necesidad de disponer de bandas de guarda y para evitar la excesiva fragmentación del espectro y del mercado, ésta debería estar limitada a segmentos determinados previamente y que constituirían la unidad mínima a negociar.

La regulación europea y norteamericana en torno al espectro está experimentando una importante reforma, bajo el principio de que las fuerzas del mercado son las que mejor pueden garantizar la eficiencia en la asignación y el uso del espectro radioeléctrico.

SERVICIOS CON FRECUENCIAS RESERVADAS EN LAS BANDAS INDICADAS

Servicios Bandas
Servicios disponibles al público de radiobúsqueda, radiomensajería y paging
68 – 87,5 Mhz
146 – 174 MHz
406,1 – 430 Mhz
440 – 470 Mhz
Comunicaciones Móviles en grupo cerrado de usuarios
68 – 87,5 Mhz
146 -174 Mhz
223 – 235 Mhz
410 – 430 Mhz
440 – 470 MHz
870 – 876 / 915 – 921 Mhz
Servicios de acceso radio disponibles al público
24,5 – 26,5 GHz

Conclusiones

  1. El espectro radioeléctrico se encuentra fragmentado en bandas separadas, en atención a situaciones históricas.
  2. La existencia de fórmulas que limitan la disponibilidad de espectro dificulta el desarrollo de las telecomunicaciones afectando, por ende el desarrollo económico.
  3. Los operadores de telefonía móvil requieren espectro adicional para absorber el potencial de crecimiento y satisfacer las nuevas necesidades de comunicación.
  4. Se debe adoptar un nuevo modelo de gestión y administración del espectro para hacer frente al incremento del tráfico y a la prestación de nuevos servicios confrontando una escasez de espectro radioeléctrico.
  5. Los nuevos servicios procuran combinar ambas características, pero siempre prevalece una sobre la otra, según sea el tipo de red.
  6. La prestación de los servicios móviles se consigue sobre una infraestructura radio. Las aplicaciones Radio son los principales inductores del crecimiento de las TIC.
  7. La posibilidad de proponer al consumidor una combinación de ofertas de radiodifusión, comunicaciones móviles y banda ancha (denominada “triple oferta”) en un entorno inalámbrico podría verse dificultada si los operadores de redes no reciben un trato equitativo en relación con su acceso a una banda espectral concreta.
  8. El uso del espectro radioeléctrico siempre requerirá de algún tipo de regulación.
  9. La liberalización del espectro acaba de empezar, será un proceso largo y complejo y se trata de uno de los aspectos más relevantes de la revisión del marco regulador europeo.
  10. Se comenzará con la adopción de las bandas y servicios menos conflictivos.
  11. En este nuevo contexto, no sería eficiente mantener la actual atribución del espectro a los servicios tradicionales.
  12. Es preciso asegurar la armonización de bandas a nivel internacional, la eliminación de interferencias entre servicios y la observancia del principio de no- discriminación.
  13. Resulta más eficaz y acorde con el nivel de desarrollo del mercado, la aplicación de un marco normativo ex post para salvaguardar la libre competencia en él.
  14. El apagón analógico supondrá la liberación determinadas frecuencias en las bandas menores de 1 GHz. Debido a las excelentes características de propagación de estas bandas, este espectro se considera idóneo para extender la cobertura de servicios móviles, incluso banda ancha, especialmente en áreas rurales.
  15. Las empresas del sector de telecomunicaciones y los radiodifusores deben tener las mismas posibilidades. Deben acceder al espectro radieléctrico en las mismas condiciones.
  16. Garantizar la disponibilidad y el uso eficiente del espectro radioeléctrico constituye un factor clave para fomentar la competitividad.
  17. La entrada en el mercado de nuevos competidores guarda relación estrecha con la facilidad de acceso al espectro por parte de los operadores de redes.
  1. ↑ Opinion on Secondary Trading
  2. ↑ Basado en la ponencia: Un caso concreto: La gestión del Espectro, del IX Foro Regulación AHCIET Barcelona 4 y 5 de junio de 2008

Otras referencias

Artículos relacionados


Obtenido de "http://es.wikitel.info/wiki/Mercado_secundario_del_espectro"