Marcos Regulatorios de la Unión Europea

En los años 90 la apertura del mercado de las telecomunicaciones a la competencia en Europa tuvo un efecto catalizador en un sector antes reservado a los monopolios y oligopolios. Con el fin de encauzar esta evolución, las instancias responsables europeas adoptaron una legislación que intentó estár en consonancia con el progreso tecnológico y con las exigencias del mercado. Esta evolución legislativa se tradujo en la adopción en 2002 de un nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas cuyo objetivo principal era reforzar la competencia, facilitando la entrada en el mercado de nuevos operadores, y estimular la inversión en este sector.

Esquemáticamente dicho Marco Regulatorio se desarrolla en tres pasos:^[1]

Definición de los mercados: Las ANR han de identificar qué mercados tienen escasa competencia, a los que convendría aplicar una regulación ex-ante. Para ello han de analizarlos bajo tres criterios: (i)Si hay barreras de entrada altas y permanentes (estructurales, legales o de regulación); (ii) Si se tiende hacia la competencia efectiva entre los operadores que estén actuando en el referido mercado; y (iii) Si las leyes de competencia son suficientes por si mismas y no sería precisa una regulación ex-ante.^[2] ^[3]
Análisis de los Mercados: Las NRA han de analizar el grado de competencia que se da en los mercados que han identificado.^[4]
Adopción de Remedios: Cuando la NRA encuentre que no hay suficiente competencia en un mercado y haya identificado qué operadores tienen peso significativo (PSM), puede imponerles obligaciones específicas o modificar las obligaciones que ya estuviesen impuestas. La mencionada Directiva Marco define cómo ha de ser el proceso de análisis y consulta para la imposición de remedios de manera que sean consistentes con el Nuevo Marco Regulatorio y no afecten a otros aspectos de la competencia.

Marco Regulatorio de 2002

El «paquete sobre telecomunicaciones» de 2002 intentó refundir el marco regulador de las telecomunicaciones en un cuadro homogéneo con vistas a hacer más competitivo el sector de las comunicaciones electrónicas. Estaba integrado por la Directiva Marco y otras cuatro directivas específicas, a saber:

Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas. (Directiva marco)
Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva de autorización).
Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso).
Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal)
Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas (Directiva sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas). Esta Directiva se complementa con las modificaciones introducidas por la Directiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006 , sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva 2002/58/CE.

A esta relación cabe añadir:

Decisión (676/2002/CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, sobre un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea (Decisión espectro radioeléctrico)
Directiva (2002/77/EC) sobre competencia en los mercados de servicios de comunicaciones electrónicas, que también se considera forma parte del paquete de directivas.
Decisión (2003/548/CE) sobre el conjunto mínimo de líneas arrendadas con características armonizadas y las correspondientes normas a que se refiere el artículo 18 de la Directiva de servicio universal
Decisión (2004/641/CE) sobre el Grupo de Reguladores Europeos (ERG) para redes de comunicación electrónica y servicios que enmienda una Decisión anterior (2002/627/EC).
La Recomendación 2007/879/CE, relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva marco, representa un punto intermedio muy próximo al marco regulatorio de 2010 y sustituye a laRecomendación (2003/311/CE), de 11 de Febrero de 2003 (Mercados Pertinentes de las Comunicaciones Electrónicas) .
Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Diario Oficial C 165 de 11.7.2002).

Los principales aspectos del marco regulatorio de 2002 eran ^[5]:

Poder Significativo en el Mercado (PSM) (Significant market power, SMP): Que se define:

Estableciendo los Mercados de Referencia^[6]
Haciendo un paralelismo entre los conceptos de PSM de las telecomunicaciones y el de Dominancia del derecho de la competencia, elevando los requisitos para una regulación ex ante, de manera que en las telecomunicaciones se tienda hacia una regulación ex post.

Alcance: para que el tratamiento sea consistente, el alcance de las medidas regulatorias cubre todos y/o cualquiera de los servicios y redes de comunicaciones electrónicas.
Entrada al mercado (licencias): la entrada de los operadores al mercado se produce bajo un régimen de autorizaciones generales, que cuando sea preciso puede estar combinado con derechos específicos sobre numeración y espectro.
Conservación o portabilidad de número: además de la consevación de número que existía en la telefonía fija, se ha introducido el mismo concepto en la telefonía móvil.
Servicio Universal: Se ha incluido un procedimiento para revisar las obligaciones de servicio universal cuando sea preciso, manteniendo, mientras tanto, las obligaciones anteriores.

Si se compara con el marco regulatorio anterior, que era bastante más complejo, la regulación ex ante de 2002 es más sencilla para aquellos operadores que no tengan posición de dominio en el mercado, puesto que en general el marco de 2002 se inclina a que los controles sean ex post. Una de las principales razones fué simplificar la legislación, reduciendo el número de Directivas de unas treinta a tan solo cinco. El marco de 2002 no diferencia entre telefonía fija y móvil, sino entre operadores con PSM (dominantes) y sin PSM (no dominantes).

Marco Regulatorio de 2007-2010

La Directiva Marco de 2002 debe ser revisada periódicamente, al menos por dos razones:

De conformidad con el principio de legislar mejor ^[7].

La propia Directiva Marco de 2002, en su artículo 25, establece que la Comisión examinará el funcionamiento de las Directivas a más tardar a los tres años de la fecha de aplicación. Procedimientos de revisión. 1. La Comisión examinará periódicamente el funcionamiento de la presente Directiva y presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo, por vez primera a más tardar a los tres años de la fecha de aplicación indicada en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 28. A tal efecto, la Comisión podrá solicitar información a los Estados miembros y éstos deberán facilitarla sin dilación injustificada.

Para mayor abundamiento, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la Regulación y Mercados de las Comunicaciones Electrónicas en Europa 2005 (11º Informe) publicado en Febrero de 2006^[8], dice que los Estados miembros han efectuado avances considerables en la aplicación de estas normas. No obstante, persisten algunas lagunas, .... En el capítulo de conclusiones dice: Se ha iniciado ya el proceso de revisión del marco vigente y, aunque legalmente sólo es obligatorio acometerlo en 2006, los progresos conseguidos en la aplicación del marco actual aportan una buena base para que los consumidores, los agentes del mercado y las principales partes interesadas evalúen la necesidad de reforma, en particular a la luz de la futura evolución de la tecnología, el mercado y la sociedad.

Para preparar la revisión de la Directiva Marco, la Comunicación de la Comisión, de 29 de junio de 2006, «Revisión del marco regulador de la UE de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas» COM (2006) 334 final^[9] - (no publicada en el Diario Oficial), abrió un proceso de consulta pública. ^[10]

Se puede considerar que la transición hacia el nuevo marco regulador de 2009-2010 comenzó a fines de 2007 con la:

Recomendación 2007/879/CE, de 17 de diciembre de 2007, relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva marco, que sustituyó a la antigua Recomendación 2003/311/CE y disminuyó la cantidad de mercados regulados.

Los principales hitos del desarrollo del nuevo marco fueron los siguientes^[11]

El 13 de Noviembre de 2007 se publicó una propuesta de la Comisión de modificación del marco regulatorio de comunicaciones electrónicas y servicios de 2002 que comprende un conjunto de reformas legislativas.

Dicha propuesta de nuevo marco se aprobó en Septiembre de 2008 por el Parlamento Europeo. Pero el Consejo de Ministros de la UE no tuve una postura concordante, lo cual desembocó en diversas negociaciones interinstitucionales que alcanzaron un compromiso común en Marzo y Abril de 2009.^[12]

El 5 de Noviembre de 2009, tras otro año de negociaciones, el Parlamento Europeo aprobó el nuevo "paquete telecom".^[13] que fué ratificado en sesión plenaria el día 20 de noviembre de 2009.

Los 12 puntos principales de la reforma son:^[14]

1. Portabilidad en un día. Los usuarios europeos tendrán el derecho de cambiar de operador fijo o móvil en un día laborable, conservando el número. Además, bajo la nueva regulación la duración máxima inicial de un contrato será inferior a 24 meses y los operadores han de ofrecer la opción de acordar una duración de 12 meses

2. Mejor información Bajo la nueva normativa los usuarios tendrán mejor información para garantizar que entienden bien a qué servicios se abonan y qué pueden hacer o no con dichos servicios. Los contratos han de especificar entre otros parámetros: la información sobre el mínimo de la calidad de servicio, así como a qué abonos tiene derecho el usuario si no se cumplen dichos niveles; a qué opciones de aparición en la guías tiene derecho el usuario y una información clara y concreta sobre los criterios para tener derecho a las ofertas en promoción.

3. Protección de los derechos de los usuarios relativos al acceso a Internet^[15]: A partir de la solicitud del Parlamento Europeo y tras un largo debate y negociaciones, la nueva normativa de telecomunicaciones expresa explícitamente que cualquier medida que adopte un Estado Miembro sobre el acceso o el uso de servicios y aplicaciones en redes de telecomunicaciones ha de respetar los derechos y libertades fundamentales, tal como los garantiza la Convención Europea de Protección de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y, en general, los principios de la legislación comunitaria. Tales medidas han de ser las adecuadas, proporcionadas y necesarias en una sociedad democrática. En particular han de respetar la presunción de inocencia y el derecho a la intimidad. Con respecto a las medidas que pueda adoptar un Estado Miembro en relación con el acceso a internet (p.ej. para combatir la pronografía infantil u otras actividades ilegales), los ciudadanos de la UE tienen derecho a un procedimiento justo e imparcial, que incluye el derecho de ser oidos; el procedimiento ha de ser eficaz y resolverse en un tiempo razonable.

4 . Nuevas garantías de un Internet abierto y más neutro. La nueva normativa de telecomunicaciones garantizará que los usuarios europeos tengan una mayor elección de proveedores de servicios de internet. Los proveedores de servicios de internet disponen de potentes herramientas que les permite diferenciar diferentes velocidades en internet para servicios de voz o de peer to peer. Los sistemas de gestión del tráfico en Internet permiten que haya servicios premium (o de pago) de alta calidad como la Televisión IP y que las comunicaciones sean mejores, pero a su vez también sirven para degradar la calidad de otros servicios a niveles inaceptables y para reforzar posiciones dominantes en el mercado. por este tipo de razones las autoridades nacionales de telecomunicaciones (ANR) podrán imponer niveles mínimos de calidad en los servicios de transmisión (y de acceso N. del T.)y promover que la red sea neutra y estableccer otras "libertades en la red". Además, como fruto de las nuevas exigencias de transaparencia, los usuarios antes de suscribir un contrato estarán informados sobre la naturaleza del servicio, incluyendo las técnicas de gestión de tráfico que fuesen aplicables y su impacto en los parámetros de calidad, así como cual quier otro límite (como topes al ancho de banda, límites a la velocidad).

La Comisión también se comprometio a mantener un análisis detallado sobre la neutralidad de la red y a aplicar sus poderes y los nuevos instrumentos legales que dispondrá una vez que se apruebe el paquete telecom para informar periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo de Ministros sobre la Neutralidad de la Red.

5.- Protección al usuario sobre violación de datos personales y Spam. Una de las prioridades del nuevo marco es la protección de los datos personales. Hay que mantener absolutamente seguros los nombres, direcciones de email e información bancaria de los usuarios y, sobre todo, se ha de evitar que, accidental o deliberadamente, caigan en manos incorrectas la información de cada llamada telefónica y sesión de Internet ( IP/09/571 ). Los operadores serán responsables del proceso y almacenamiento de ese tipo de información. Por tanto, el nuevo marco incluye mandatos obligatorios para cuando se violen los datos personales. Quiere esto decir que los operadores de comunicaciones estarán obligados a informar a las autoridades y a sus clientes de las violaciones de seguridad que afecten a los datos personales. Lo cual aumentará los incentivos a que los operadores protejan mejor los datos.

Además, se refuerzan las normas relativas a la privacidad y protección de datos. p. ej. mediante el uso de "cookies" y técnicas similares. Los usuarios de Internet recibirán iformación sobre las cookies y sus datos personales y en la práctica podrán controlar mejor su información. Los ISP's podrán adoptar acciones legales para proteger sus intereses y los de sus clientes de los spammers.

6 . Mejor acceso a los servicios de emergencia, 112: El nuevo paquete telecoms garantizará que los usuarios tengan un mejor acceso a los servicios de emergencia al extender el acceso a los mismos de la telefonía a nuevas tecnologías. Se reforzará la obligación de los operadores de pasar la información del lugar de llamada a los servicios de emergencia y se aumentará el conocimiento del número de Emergencia Europeo '112'.

También se han mejorado las disposiciones destinadas a personas con discapacidades, de modo que tengan la misma usabilidad que los demás ciudadanos, aunque por medios distintos. Por primera vez se incluirá que haya terminales disponibles para personas con discapacidad.

7 . Las Autoridades Nacionales de Regulación tendrán mayor independencia: La nueva normativa reforzará la independencia de las ANR eliminando cualquier interferencia en sus labores diarias y aumentando la protección ante ceses arbitrarios de los Presidentes de las ANR.

8 . Nueva Autoridad de ámbito Europeo que ayudará a tener una regulación más consistente de los mercados de telecomunicaciones. La reforma crea la nueva Autoridad " (ORECE)" Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas, que en su acepción inglesa se conocerá como "BEREC " (Body of European Regulators for Electronic Communications) que sustituirá la cooperación informal del "European Regulators Group". Las decisiones de BEREC se adoptarán, por término general, por la mayoría de los Presidentes de las 27 ANR's, por mayoría simple cuando BEREC da una opinión en el contexto de análisis de remedios notificados por los reguladores nacionales y por dos tercios en los demás casos. Las decisiones del BEREC se prepararán por una oficina supranacional e independiente con empleados especializados. BEREC también asesorará, apoyará y complementará los trabajos de los reguladores nacionales, sobre todo cuando afecten a decisiones transfronterizas. Las decisiones del BEREC han de ser adoptadas e incoporadas a la normativa nacional de cada uno de los Estados Miembro.

9. Supervisión de los remedios regulatorios en los mercados de telecomunicaciones: El nuevo Marco otorgará a la Comisión la capacidad jurídica de supervisar los remedios regulatorios propuestos por las autoridades nacionales (p.ej sobre las condiciones de acceso a la red de un operador dominante; o sobre los precios de terminación fija o móvil). Con elo se intenta evitar que haya inconsistencias regulatorias que puedan distorsionar la competencia en el mercado único. Cuando la Comisión, en cooperación con BEREC, conidere que una propuesta de remedio notificada por un regulador nacional puede crear una barrera en el mercado único. Si se encuentran divergencias en la implementación de los remedios a largo plazo, la Comisión podrá publicar una recomendación para que el regulador nacional cambie o retire el remedio propuesto. La nueva normativa perimitirá que la Comisión adopte más medidas de armonización bajo la forma de recomendaciones o decisiones (vinculantes)

10. La separación funcional como mecanismo de superación de problemas de competencia: Como último remedio, los reguladores nacionales podrán obligar a que los operadores de comunicaciones electrónicas separen en compañías distintas las redes de comunicaciones de las actividades de prestación de servicios. Esta es una medida que tanto la Comisión Europea como los 27 ANR han estado considerando desde 2007. La separación funcional puede aumentar la competencia en los mercados a la vez que mantener los incentivos a la inversión en nuevas redes. La separación funcional se puso en práctica en el Reino Unido en Enero de 2006, provocando un importante crecimiento de las conexiones de banda ancha (de 100.000 líneas desagregadas en Diciembre de 2005 a 5,5 millones tres años más tarde).

La nueva normativa europea de separación funcional aumentará la seguridad jurídica en aquellos países que están considerando distintas maneras de separación (Polonia, Italia), y proporcionará una mayor consistencia en el mercado único, en la competencia y en la capacidad de elección de los usuarios.

11. Acelerar el acceso de banda ancha de todos los Europeos: En la actualidad, en las zonas rurales de la UE solamente un 70% de la población tiene acceso a la banda ancha ( IP/09/343 ). La reforma ayudará a solventar esta "división digital" mediante un mejor uso del espectro radioeléctrico, al hacerlo disponible para accesos sin hilos en zonas en las que sería muy costoso hacer infraestructuras de fibra óptica. También pemitirá que los Estados Miembro amplien el Servicio Universal más allá del acceso a internet en banda estrecha.

La reforma hace un importante énfasis en la flexibilidad de tecnologías y servicios pra un mejor uso del espectro de modo que los operadores puedan introducir nuevos servicios y tecnologías. Esta mayor flexibilidad aportara importantes beneficios económicos con el potencial de incrementar el PIB en un 0.1% anual. En particular, permitirá que el dividendo digital apoye la recuperación económica.

El 16 de Octubre de 2009 el Parlamento Europeo y el Consejo, en paralelo con la reforma del paquete telecom, adoptaron la reforma de la Directiva GSM ( IP/09/1545 ) que permitirá que los operadores introduzcan nuevos servicios, comenzando por 3G y ampliándolos más adelante a otras tecnologías para operar en la banda de GSM, que había quedado reservada para servicios GSM exclusivamente. Estó permite ahorrar en inversiones en una red de cobertura europea una cifra estimada en 1.600 millones y permitir un despliegue más rápido de la cobertura 3G. Directiva GSM reformada aumentará el valor del 3G en la Unión Europea donde en Diciembre de 2008 se contaba con más 90 millones de usuarios. La penetración 3G máxima es en Italia, Austria, Suecia y Reino Unido, con más del 20% del total de usuarios.^[16]

12. Promover la competencia e inversión en redes de acceso de nueva generación: El nuevo marco proporciona seguridad jurídica a las inversiones en redes de acceso de nueva generación (NGA). Estas redes, basadas en accesos de fibra óptica e inalámbricos, sustituten a las de pares de hilos de cobre, que son menos eficaces y no pueden ofrecer tanto ancho de banda. La reforma del marco regulatorio reafirma la importancia de la competencia a la vez que incentiva la inversión, al tener en cuenta los riesgos de la inversiones en NGA y prever nuevos acuerdos entre inversores y operadores. El nuevo marco prevé que el operador que invierta en NGA obtenga un retorno razonable a su inversión. La Comisión estima que, teniendo en cuenta los resultados de las consultas públicas de 2008 y 2009 ( IP/08/1370 and IP/09/909 ) publicará en la primera mitad de 2010 una Recomendación para regular los accesos a las redes NGA.

La normativa de compartición de elementos de red, tales como conductos o cableado en el interior de edificios, también se actualizará. De ese modo, además de mejorarla competencia y los servicios, disminuirán los costes financieros del despliegue de redes NGA.

El día 20 de noviembre de 2009, por 510 votos a favor frente a 40 votos en contra y 24 abstenciones, el pleno del Parlamento Europeo aprobó el paquete legislativo.^[17]

Los textos detallados de las propuestas legislativas se encuentran en esta página.

Próximos pasos

El paquete de telecomunicaciones entró en vigor en diciembre de 2009.

En Enero de 2010 se formó el European Body of Telecoms Regulators BEREC.

La incorporación del paquete legislativo de reforma a la legislación nacional ha de hacerse en los 27 Estados Miembro antes de Junio de 2011

Vigilancia de su aplicación

La Comisión Europea contribuye al buen funcionamiento y cumplimiento del Marco Regulatorio del modo siguiente:

Vigilando como lo pone en práctica cada Estado Miembro
Iniciando Procedimientos de Infracción, cuando proceda.
Estableciendo contactos bilaterales con los Estados Miembros, sus Ministerios, Reguladores y Operadores
Haciendo Consultas Públicas conforme el proceso del Artículo 7 de la Directiva Marco.
Apoyando los trabajos del Comité de Comunicaciones que reune a funcionarios de los países miembro para coordinar la aplicación del marco regulatorio
Elaborando informes de cumplimiento para el Parlamento Europeo y el Consejo

Una de las principales obligaciones de los Estados Miembro consiste en que las Autoridades Nacionales de Regulación (ANR) analicen los mercados de acuerdo con las circunstancias nacionales, siguiendo como mínimo la recomendación de la Comisión sobre los mercados relevantes. Las NRA han de analizar los mercados y determinar si hay una competencia efectiva en los mismos. Si no la hubiese, la ANR correspondiente ha de proponer a la Comisión algún remedio regulatorio, para su aprobación. De este modo se garantiza que el planteamiento es similar en el mercado interior y a su vez se permite que se tengan en cuenta las circunstancias particulares de cada país.