Procedimiento administrativo electrónico

Las posibilidades de comunicación entre los ciudadanos y la Administración, a través de los medios electrónicos que existen actualmente, dependen del proceso interno de mejora de la propia Administración. Esta mejora persigue un aumento de la productividad mediante el empleo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. La evolución puede pasar por múltiples estadios, desde la sustitución de máquinas de escribir por ordenadores personales hasta la automatización integral de los procedimientos, pero el objetivo perseguido es la sustitución paulatina del papel por documentos electrónicos, algo que provocará la reorganización interna de los órganos administrativos. El nuevo modelo, conocido como Administración electrónica, va a convertirse en la gran reforma administrativa del siglo XXI.^[1]

La Administración electrónica

La orientación del sector público hacia la prestación de servicios más eficaces, de mejor calidad, más transparentes y con mayor accesibilidad por parte de todos los ciudadanos, se convierte en un objetivo estratégico o mejor en una prioridad, a la hora de definir el modelo que, en pleno siglo XXI, se desea que rija las relaciones entre la Administración Pública y los administrados.

Resulta evidente que, en la era de la sociedad de la información y del conocimiento, este objetivo no puede lograrse sino a través del impulso de la Administración electrónica, concebida generalmente como "aquella Administración Pública en la que los procedimientos y trámites se realizan empleando las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC), especialmente pero no exclusivamente, en sus relaciones con los ciudadanos".

La Unión Europea se ha propuesto, desde principios de esta década, la implantación de un modelo de Administración electrónica (e-Administración, Administración en línea, eGovernment, etc.) actualizada. Para ello, se están realizando actuaciones de muy variada índole dentro de determinadas líneas estratégicas, a través de los programas de acción eEurope y, en particular, mediante el plan eEurope 2005 que se ve continuado por el plan eEurope 2010. Se trata de un vasto conjunto de medidas de estímulo para el desarrollo de servicios, aplicaciones y contenidos en la Red, a través de un acceso seguro a Internet de banda ancha.

Líneas de actuación eEurope

Como respuesta al desarrollo europeo de la e-Administración y a modo de transposición de los citados planes europeos, en algunos casos vinculantes para los estados miembros de la Unión Europea, los gobiernos españoles han instrumentado diversos planes dirigidos a la promoción del modelo de Administración electrónica.

Principales planes españoles de impulso de la e-Administración.

De entre ellos destaca el plan Avanza, ambicioso proyecto para el desarrollo de la sociedad de la información en España, concebido para la superación de la brecha digital española respecto a la media de los países de la Unión Europea. Actualmente se encuentra en su edición Avanza2 e incluye, como una de sus líneas estratégicas, el impulso en el desarrollo de la Administración en línea.

El plan Avanza dispone de un portal informativo de gran interés para las empresas y los ciudadanos en la dirección www.planavanza.es.

Todas las actuaciones ya emprendidas o a realizar en un futuro próximo por la Administración española, en el marco de los anteriores planes, tienen un objetivo común: promover el uso intensivo de las nuevas tecnologías en los procesos internos de las administraciones públicas (AAPP en adelante). Para ello se están impulsando los cambios necesarios en la organización y en los procedimientos administrativos además de facilitar el desarrollo de nuevas habilidades por parte de los empleados públicos.

Una de las concreciones más destacadas dentro de este objetivo general es la relativa a la definición del régimen jurídico que regule la e-Administración española, mediante la publicación de las necesarias disposiciones legales y reglamentarias.

Marco normativo de la e-Administración española

La reciente promulgación y entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, constituye el escalón decisivo en el proceso de construcción jurídica de la Administración electrónica en España.

Sin embargo, el modelo de e-Administración español se ha ido definiendo con anterioridad, a lo largo de las últimas dos décadas.

Evolución normativa de la e-Administración

Se pueden diferenciar, de manera muy resumida, tres grandes etapas en el proceso de construcción jurídica de la Administración electrónica en España:

A) Etapa inicial (1992-1999) Si bien existen manifestaciones previas aisladas, el hito que marca el inicio de la definición del marco jurídico español para la e-Administración lo constituye el trascendental artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAE), y su previsión general para la incorporación de medios técnicos en el desarrollo de las tareas administrativas por parte de los poderes públicos. Sin embargo, esta previsión no tuvo desarrollo reglamentario hasta el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, que reguló la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado.

Otras normas legales y reglamentarias de innegable relevancia se van sucediendo a partir de ese momento, según se puede comprobar en el siguiente cuadro:

Normativa inicial sobre administración electrónica

B) Etapa intermedia (2000-2003) En este periodo se suceden permanentemente normas legales y reglamentarias que van consolidando el armazón jurídico de la e-Administración española.

Así, se aprueban normas que regulan aspectos de tipo procedimental muy relevantes.

C) Etapa de consolidación (2004-actualidad) En esta última etapa se han aprobado dos leyes consecutivas que han supuesto un impulso decisivo en la Administración electrónica:

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria (LGT), que actualiza en el ámbito tributario el régimen que se estableció en la LRJAE de 1992 y reconoce por primera vez la actuación administrativa automatizada. La Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica (LFE).

Otro hito fundamental en esta etapa es la implantación en 2006 del Documento Nacional de Identidad electrónico, regulado en sus aspectos generales por los artículos 15 y 16 de la LFE, que han sido desarrollados por Real Decreto 1553/2005, de 2 de diciembre.

Otros avances normativos procedimentales.

La Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos

La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE), contiene una completa y avanzada regulación, ciertamente innovadora en muchos aspectos, que deberá agilizar adecuadamente el funcionamiento de la Administración electrónica y que sitúa al ordenamiento jurídico español en una posición privilegiada respecto de los países de nuestro entorno.

Como primera referencia, y según se indica en su artículo 1, la LAE nace con dos grandes objetivos.

Objetivos generales de la LAE. La LAE es una norma de aplicación general, es decir, tiene carácter básico, por lo que en la mayoría de sus preceptos resulta de aplicación a todas las administraciones públicas españolas: estatal, autonómica y local. Por el contrario, solo tiene carácter subsidiario respecto de determinados sectores y en ámbitos procedimentales concretos, entre los que destaca el tributario, regulado básicamente por la Ley general tributaria (LGT).

La LAE establece, además, principios generales de los que algunos resultan muy novedosos.

Principios más novedosos de la LAE. Por otro lado, conviene destacar la incorporación en la LAE de un útil anexo con definiciones, en el que, por ejemplo, se encuentra el significado que se debe dar al término "ciudadano", que comprende tanto a las personas físicas como a las empresas y demás personas jurídicas, así como a los entes sin personalidad que, por tanto, también pueden relacionarse por medios electrónicos con todas las administraciones públicas.

Adicionalmente, por la LAE se reconocen a los ciudadanos importantes derechos, complementarios de los generales establecidos en la legislación administrativa tradicional, algunos de ellos de marcado carácter procedimental.

Algunos derechos de carácter procedimental recogidos por la LAE. Posteriormente se precisa que, en el ámbito de la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, los derechos reconocidos por la LAE a los ciudadanos podrán ser ejercidos con la totalidad de procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. Igual previsión se realiza para las comunidades autónomas y entidades locales si bien, en este caso, se supedita dicha aplicación a las posibilidades presupuestarias de las mismas.

En su deseo de ofrecer garantías, la LAE llega a constituir una nueva figura administrativa, en principio limitada a la Administración General del Estado (AGE), que actuará de salvaguarda de los derechos reconocidos por la misma a los ciudadanos: el defensor del usuario de la Administración electrónica, cuyo estatuto reglamentario está pendiente de aprobación.

Finalmente, y también en referencia directa a la AGE, la LAE le encomienda la tarea de garantizar a todos los ciudadanos el acceso a los servicios electrónicos proporcionados en su ámbito, a través de un sistema por varios canales que cuente, en todo caso, con unos servicios mínimos.

Canales de prestación de servicios en la AGE. El Ministerio de Política Territorial (anteriormente Ministerio de Administraciones Públicas) también ha desarrollado la Red 060, que ofrece los servicios de las administraciones públicas estatales a través de tres vías:

Más de doscientos puntos de atención presencial disponibles para ciudadanos y empresas a lo largo del territorio nacional.
Un número de teléfono unificado (060).
Y el portal 060 de servicios electrónicos a los ciudadanos, disponible en la dirección www.060.es

Régimen jurídico de la e-Administración española

La LAE dedica la mayor parte de su articulado (en concreto todo el Título segundo, que abarca los artículos 10 a 32) al establecimiento del régimen jurídico de la Administración electrónica, combinando, de una manera eficaz, instituciones tradicionales del Derecho Administrativo general con nuevos conceptos y figuras legales, imprescindibles en la actualidad.

La sede electrónica

La sede electrónica se define como "la dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias". Un ejemplo de sede electrónica es la del Ministerio de Política Territorial, www.mpt.es.

Por otro lado y en relación a esta materia, la LAE incluye dos previsiones complementarias importantes: somete al principio de publicidad oficial el establecimiento de una sede electrónica, y lo que es mas importante, consagra la responsabilidad del titular de la sede electrónica administrativa en cuanto a la integridad, veracidad y actualización de la información, y de los servicios a los que pueda accederse a través de la misma.

En Wikitel encontrará otro artículo dedicado expresamente a la sede electrónica

La identificación y la autenticación electrónica

De una manera general, la LAE señala que la identificación y la autenticación de las administraciones públicas y de los ciudadanos en las relaciones electrónicas se hará a través de sistemas de firma electrónica, en el sentido amplio del término recogido en el artículo 3 de dicha Ley y que se refiere simplemente a un "conjunto de datos en forma electrónica, consignados junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificación del firmante".

Un concepto tan genérico incluye todo tipo de métodos técnicos, no criptográficos (contraseñas, firmas digitalizadas o biométricas) y criptográficos (con cifras simétricas o asimétricas), lo que no es obstáculo para que, entre todos ellos, destaque uno en concreto, la firma digital que se constituye en el equivalente funcional de la firma manuscrita. Este tipo de identificación se basa en la criptografía asimétrica de clave pública, clave que es certificada en un documento electrónico (certificado) no revocado, expedido y firmado electrónicamente por un prestador de servicios de certificación y que está asociado a otra clave (privada) que custodia el titular.

Sin embargo, la LAE opta por acoger un abanico de sistemas de firma electrónica, dejando que cada Administración Pública, en atención al conocido principio de proporcionalidad, delimite cuáles admite para determinados procedimientos y cuáles para otros.

Lo anterior tiene, no obstante, una excepción muy importante, y es que "las personas físicas podrán utilizar en todo caso los sistemas de firma electrónica incorporados al DNI, que deben ser aceptados por todas las administraciones públicas."

La identificación de los ciudadanos

Los ciudadanos disponen de varias alternativas para su identificación a la hora de realizar transacciones electrónicas con las administraciones públicas.

Medios de identificación de los ciudadanos ante la e-Administración.

Complementariamente, la LAE introduce algunas previsiones de cierta relevancia:

Se abre definitivamente la puerta a la admisión por todas las administraciones públicas de los certificados electrónicos expedidos a favor de las entidades sin personalidad jurídica, supuesto que la LFE solo contemplaba para el ámbito tributario.

Como importante regla para el logro de la necesaria interacción entre las distintas AAPP, se instruye que los certificados electrónicos reconocidos, emitidos por prestadores de servicios de certificación, serán admitidos por las administraciones públicas como válidos para relacionarse con las mismas, siempre y cuando el prestador de servicios de certificación ponga a su disposición la información que sea precisa, en condiciones que resulten tecnológicamente viables y sin que suponga coste alguno para aquellas.

Por otro lado, se exige a la AGE que tenga operativa, al menos, una plataforma de verificación del estado de revocación de todos los certificados admitidos en el ámbito de las administraciones públicas, que debe ser libre, gratuita y universalmente accesible.

La identificación de las administraciones públicas y autenticación de sus actos

La LAE distingue varios supuestos para la identificación electrónica de las administraciones públicas y para la autenticación de los documentos electrónicos por ellas expedidos.

Identificación y autenticación electrónica de las AAPP.

Respecto de los sistemas de identificación interesa precisar que el propio anexo de la LAE define la actuación administrativa automatizada como la "producida por un sistema de información adecuadamente programado sin necesidad de intervención de una persona física en cada caso singular."

Mediante la misma pueden producirse todos los tipos posibles de actos administrativos:

Actos de trámite.
Actos resolutorios de procedimientos.
Meros actos de comunicación.

Los registros electrónicos

Los registros electrónicos (la LAE utiliza esta nueva terminología frente a los anteriores "registros telemáticos") cumplen en la Administración electrónica con la función esencial de posibilitar a los ciudadanos la presentación, por vía electrónica, de sus solicitudes, formularios, declaraciones y demás documentos relacionados con los procedimientos administrativos que les afectan, obteniendo el recibo o justificante oportuno. Por su parte, los órganos administrativos registran, a través de ellos, los documentos electrónicos que emiten en el ejercicio de sus competencias.

Los registros electrónicos cumplen respecto de los procedimientos electrónicos, la misma función que los registros administrativos clásicos, de entrada y salida de documentos, han cumplido respecto de los documentos en papel.

Registro tradicional y registro electrónico.

Las previsiones legales más importantes sobre el funcionamiento de los registros electrónicos pueden concretarse en los siguientes puntos:

Las disposiciones de creación de registros electrónicos se publicarán en el Diario Oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro, donde también figurará la relación actualizada de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se pueden presentar en el mismo.

Las citadas disposiciones especificarán, además, la fecha y hora oficial así como los días declarados como inhábiles a los efectos de cómputo de plazos.

A efectos de cómputo de plazos, los registros electrónicos se rigen por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso. Admitirán documentación todos los días del año durante las veinticuatro horas, debiendo comunicarse al presentador de un documento la fecha efectiva de inicio del cómputo de plazos.

A pesar de lo anterior se precisa que la presentación en un día inhábil se entenderá realizada a primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.

Los registros electrónicos admitirán documentos electrónicos normalizados correspondientes a los servicios, procedimientos y trámites que se especifiquen conforme a lo dispuesto en la norma de creación del registro, cumplimentados de acuerdo con formatos preestablecidos.

Las solicitudes, escritos o comunicaciones podrán ir acompañados de otros documentos siempre que estos cumplan los estándares de formato y requisitos de seguridad que se determinen en el "esquema nacional de interoperabilidad" y el "esquema nacional de seguridad", definidos en la propia LAE.

Se podrán recibir los documentos dirigidos a otra Administración Pública, si ambas han suscrito un convenio de colaboración al efecto (registros polivalentes).

Comunicaciones y notificaciones electrónicas

En materia de comunicaciones, la LAE efectúa una regulación en la que otorga primacía al principio de libertad de elección por parte de los ciudadanos.

Formas de comunicación entre el ciudadano y la Administración.

Reglamentariamente podrá establecerse la obligatoriedad de comunicarse con las administraciones públicas utilizando solo medios electrónicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados, tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.

Por otro lado, las notificaciones administrativas se realizan por norma general utilizando algún medio electrónico, para lo cual se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, pudiendo revocar dicho consentimiento durante la tramitación del procedimiento.

Junto a lo anterior, la LAE incorpora dos previsiones muy importantes:

El sistema de notificación permitirá acreditar, tanto la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales.

Cuando existiendo constancia de la puesta a disposición de la notificación transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada. Entonces se considerará efectuado el trámite y proseguirá el expediente, salvo que, de oficio o a instancia del destinatario, se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.

Existe también un sistema de notificaciones electrónicas seguras desarrollado por el Ministerio de Política Territorial en colaboración con Correos, accesible en la dirección http://notificaciones.060.es.

Notificaciones telemáticas seguras.

Este servicio pone a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite la posibilidad de recibir por vía telemática las notificaciones que actualmente recibe en papel.

Hay que señalar que se trata de un servicio de utilización voluntaria y gratuita, que requiere determinadas especificaciones técnicas en el equipo que utilice el usuario:

Uso de certificado personal estándar de firma electrónica de la FNMT (tipo X.509.v3), puesto que el acceso a su contenido por el usuario requiere firma electrónica.

Navegador web que cumpla con los requerimientos mínimos exigidos, por ejemplo, Microsoft Internet Explorer versión 5.5 o superior, Netscape Navigator versión 6.0 o superior, o Mozilla versión 1.5 o superior.

La puesta en marcha del procedimiento requiere de una secuencia de actuaciones.

Pasos para la puesta en marcha del procedimiento.

En cualquier momento el usuario puede dejar de recibir las notificaciones de forma telemática, simplemente dando de baja su suscripción al procedimiento.

Sin embargo, no se trata de un sistema excluyente sino que las notificaciones practicadas por cualquier otro medio que permita acreditar que se ha recibido la notificación y que el interesado ha accedido al contenido de la misma, han de considerarse válidas.

El documento administrativo electrónico

Conjugando las premisas de que un documento público administrativo es el que emiten válidamente los órganos de las administraciones públicas y que los documentos electrónicos pueden estar o no firmados, la LAE ha dado un paso más al admitir el documento (público) administrativo electrónico, cuando señala que "las administraciones públicas podrán emitir válidamente por medios electrónicos los documentos administrativos (...) y sus copias, siempre que incorporen una o varias firmas electrónicas".

Por otro lado, la constatación de que van a convivir escritos en soporte papel y en soporte electrónico en la actividad de la Administración Pública al menos durante algún tiempo, exige garantizar la denominada equivalencia de soportes, de manera que el documento no solo tenga plena validez y eficacia en su soporte original, sino que los intercambios de soporte no perjudiquen su plena admisibilidad.

Archivos y expedientes electrónicos

La LAE también regula algunos aspectos de los archivos electrónicos, destacando los siguientes:

La Administración tiene la obligación de archivar los documentos electrónicos relativos a actos administrativos que afecten a los derechos o intereses de los particulares en el mismo formato en el que se originaron, o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo.

Se debe asegurar la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso.

Los distintos soportes deben contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.

Sin embargo, la utilización de archivos electrónicos presenta aún importantes dificultades que las distintas administraciones públicas han de superar.

Por otro lado, la LAE define el expediente electrónico como "el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan", lo que enlaza con el amplio concepto de documento electrónico que especifica la Ley 56/2007 de medidas de impulso de la sociedad de la información.

Las previsiones más importantes sobre los expedientes electrónicos son las siguientes:

El foliado de los mismos se llevará a cabo mediante un índice electrónico formado por la Administración, órgano o entidad actuante.
Este índice garantizará la integridad del expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.
La remisión física de expedientes en papel podrá ser sustituida a todos los efectos legales por la puesta a disposición del expediente electrónico, teniendo el interesado derecho a obtener copia del mismo.

La gestión electrónica de los procedimientos administrativos

La aplicación de la LAE en los procedimientos electrónicos administrativos tiene carácter supletorio en determinados sectores de la actividad administrativa, en términos análogos a los de la LRJAE. Se trata de la materia tributaria, seguridad social y desempleo, y régimen jurídico de los extranjeros en España.

No obstante, su breve Título tercero (artículos 33-39) contiene algunas reglas generales reseñables sobre la iniciación, instrucción y terminación de los procedimientos por medios electrónicos.

Referencia general a la e-Administración tributaria

Hasta la promulgación de la LAE ha sido la normativa tributaria la que ha desempeñado el papel de liderazgo en el proceso de construcción jurídica de la Administración electrónica, tanto en la adaptación de las instituciones clásicas como en la vertiente más innovadora.

Prácticamente todas las iniciativas tributarias, experimentadas con éxito durante años, han sido acogidas y perfeccionadas en el conjunto de las administraciones públicas por la LAE. Sin embargo, la misma resulta de aplicación supletoria en el ámbito tributario puesto que la LGT, norma procedimental tributaria básica, contiene sus previsiones específicas relacionadas con la Administración electrónica, entre las que destacan las siguientes:

La Administración tributaria promoverá la utilización de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos necesarios para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que la Constitución y las leyes establezcan.

Cuando sea compatible con los medios técnicos de que disponga la Administración tributaria, los ciudadanos podrán relacionarse con ella para ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos. Esta relación contará con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento, en particular la normativa tributaria regulará los requisitos y condiciones para que el pago de los tributos pueda realizarse por medios electrónicos, informáticos y telemáticos.

Los procedimientos y actuaciones en los que se utilicen técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos garantizarán la identificación de la Administración tributaria actuante (estatal, autonómica o local) y el ejercicio de su competencia.

Además, en los casos en que la Administración tributaria actúe de forma automatizada se garantizará la identificación de los órganos competentes para la programación y supervisión del sistema de información, y de los encargados de resolver los recursos que puedan interponerse.

Los programas y aplicaciones electrónicas, informáticas y telemáticas que vayan a ser utilizados por la Administración tributaria para el ejercicio de sus potestades habrán de ser previamente aprobados por esta, en la forma que se determine reglamentariamente.

Los documentos emitidos por parte de la Administración tributaria a través de medios electrónicos, informáticos o telemáticos, ya sean originales, copias, escritos archivados o imágenes electrónicas de documentos en cualquier soporte, son válidos siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación, además de la recepción por el interesado en el caso que corresponda.

Finalmente, se incorporan en el ámbito estatal dos habilitaciones específicas al Ministro de Economía y Hacienda.