Visión jurídica del Servicio Universal

El proceso de liberalización o introducción de la competencia en el sector de las telecomunicaciones, no ha podido pasar por alto la presencia de intereses públicos que el mercado no salvaguarda de manera eficaz o eficiente, toda vez que pueden comportar la existencia de necesidades de comunicación que, dada su baja rentabilidad, no interesan a los operadores y sin embargo, resultan necesarios para el desarrollo de las colectividades.

La idea de servicio universal parte entonces de un doble reconocimiento: la existencia de un interés público que no puede desatenderse y, de otra, la incapacidad del mercado para dar respuesta suficiente a dicha necesidad.

Noción y carácter jurídico

La Directiva del Servicio Universal[1], en su artículo 3.1 y el artículo 22.1 de la LGT2003 [2] definen el servicio universal como un conjunto mínimo de servicios cuyo acceso se garantiza a todos los usuarios finales, con independencia de su ubicación geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible.

Es una de las obligaciones de servicio público (LGT2003; art. 21 y ss) que pueden imponerse a los operadores, dado el carácter de las telecomunicaciones como servicio de interés económico general y se diferencia de las demás en función de las causas que las originan, de su contenido, medio de imposición y fuente de financiación, como se detalla en la siguiente tabla:

Otras obligaciones de servicio público Servicio Universal
Causa Defensa nacional

Seguridad civil o protección de las personas

Cohesión social o territorial

Extensión de determinados servicios

Comunicación entre determinados colectivos

Garantía de la fehaciencia del contenido (LGT2003; art. 25)[3]

No existe causa explícita. El conjunto de prestaciones se ha definido desde la instancia comunitaria, atendiendo las condiciones generales del mercado y las necesidades comunes de los ciudadanos de la Unión.
Contenido No se define normativamente. El Gobierno puede adoptar las medidas que estime necesarias para salvaguardar estos intereses, mientras que respete los principios de transparencia, objetividad, no discriminación, proporcionalidad y mínima distorsión del mercado. Está fijado normativamente, tanto en la Directiva del Servicio Universal (art. 4 y ss), como en la LGT2003 (arts. 22 y ss), en el RSU[4] (arts. 27 y ss) y demás normas de desarrollo.
Medio de imposición Lo define el Gobierno (LGT2003; art. 25). Está reglado y puede consistir en: acto bilateral, acto unilateral de designación o en imposición mediante norma (LGT2003; art. 23).
Fuente de financiación No puede sufragarse con cargo a las aportaciones de los operadores [(Directiva de Servicio Universal; art. 32) (LGT2003; art. 25.3)] Se paga con cargo a las aportaciones de los operadores, que nutren el Fondo del Servicio Universal (LGT2003; art. 24).


Elementos subjetivos: ¿Quién debe prestar el servicio universal?

Como mecanismo subsidiario del mercado, el servicio universal sólo se pone en operación cuando éste no atiende las demandas de los usuarios finales por los servicios mínimos que constituyen su contenido, en las condiciones de calidad, generalidad y asequibilidad que prescribe el ordenamiento. Esta condición difícilmente se cumple si se analiza el servicio como un todo, desde el punto de vista de las prestaciones que lo integran o de su cobertura nacional, por ello, la ley prevé que el servicio puede desagregarse en componentes materiales (por prestaciones) o territoriales (en ámbitos inferiores al nacional) más pequeños, de tal suerte que, sí en esas condiciones la demanda es satisfecha por el mercado o hay varios interesados en atenderla[5], se prescinda de la designación unilateral, recurriendo, en el primer caso, a la abstención (no intervención) y, en el segundo, a un mecanismo de convocatoria pública (licitación).

Según lo dispuesto en el artículo 23 de la LGT2003, cualquier operador podrá ser designado para prestar total o parcialmente el servicio universal, de manera tal que, para conocer si hay varios interesados en suministrar el servicio el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio debe efectuar una consulta pública tendente a identificarlos y, si varios persistiesen en su intención, debe llevar a cabo una licitación[6].

Si la convocatoria fracasase, se procederá a efectuar una designación directa, mediante Orden Ministerial, al único interesado o al operador que cumpla los requisitos fijados en el artículo 38 del RSU: ser operador con peso significativo en el mercado de conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija, o ser el operador que previamente había venido suministrando el servicio universal o el que tenga la mayor cuota en el mercado del acceso a la red telefónica.

En la actualidad, Telefónica de España, S.A.U. es el operador designado para prestar el servicio universal, por cuanto fue el único en manifestar su interés ante el Ministerio y, en todo caso, se hallaba obligado a ello, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria 1ª de la LGT2003 (designación mediante norma), al tiempo que cumplía los requisitos del artículo 38 del RSU (designación unilateral).

Elemento objetivo: ¿Qué prestaciones forman parte del servicio universal?

El contenido del servicio universal está fijado normativamente, tanto en la Directiva del Servicio Universal (art. 4 y ss), como en la LGT2003 (arts. 22 y ss), en el RSU (arts. 27 y ss) y demás normas de desarrollo. Se trata de un contenido mínimo, a la par que adaptable a las características particulares de cada Estado Miembro, en función a su desarrollo económico y a los avances tecnológicos. La única restricción que pesa sobre la adaptabilidad radica en la fuente de financiación que, a su vez, refuerza la idea de que se trata de un conjunto de mínimos: sólo las prestaciones definidas normativamente pueden financiarse con cargo a las aportaciones de los operadores; cualquier mejora deberá pagarse recurriendo a otras fuentes, tales como, la financiación pública.

Así, en todos los países que integran la Unión Europea está garantizada:

Elemento financiero ¿Cómo se paga el servicio universal?

En línea con lo señalado por la normativa comunitaria, el artículo 24.1 de la LGT2003 establece que cuando la prestación del servicio universal constituya una carga injustificada para el operador designado, deberá procederse al reconocimiento del coste neto del servicio universal[14].

Las normas no definen expresamente lo que debe entenderse por carga injustificada, pero de su análisis sistemático puede inferirse que ya no se trata de analizar sí la prestación coloca en situación de desventaja competitiva al operador designado frente a los demás, cuestión que se discutía la amparo de la LGT1998, sino de verificar la existencia de razones que justifiquen la asunción, por parte del operador designado, del coste neto que le implica proveer el servicio universal.

El coste neto, a su vez, se define como el ahorro neto que el operador designado efectuaría si no prestara el servicio y consiste en extraer de su contabilidad de costes, el coste de largo plazo en el que un operador eficiente habría incurrido para la prestación de las facilidades a los clientes inviables, tanto por zonas, como por servicios, teniendo en cuenta los gastos, así como los ingresos, incluidos de beneficios intangibles (LGT2003; art. 24.2 y RSU; arts. 40-46).

Ha de señalarse que durante todo el proceso de liberalización de las Telecomunicaciones en España, Telefónica ha suministrado el servicio universal y, durante ningún año ha habido lugar al reconocimiento del coste neto de la prestación[15].

Constatada la existencia de un coste neto, la ley prevé un mecanismo de compensación al que deben contribuir todos los operadores de servicios y redes de comunicaciones electrónicas. Es competencia de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones fijar la aportación de cada operador obligado, así como las posibles deducciones y exenciones, teniendo en cuenta que la exoneración sólo puede basarse en la obtención de unos ingresos, a nivel nacional, por debajo de unos límites (LGT2003; art. 24 y ss) (RSU; art. 47 y ss).

Una vez fijada las aportaciones ha de analizarse sí se dan las condiciones para la constitución del Fondo Nacional del Servicio Universal, al que se refiere el artículo 24 de la LGT 2003 y que está regulado en los artículos 50 y siguientes del RSU, ésto es: si hay lugar a la compensación y si los costes de gestión del Fondo compensan su creación.

Normativa comunitaria

Normativa Española

Consulta pública

Referencias

  1. ↑ Directiva del Servicio Universal
  2. ↑ Ley General de Telecomunicaciones de 2003
  3. ↑ Impugnado por la Comunidad Catalana ante el Tribunal Constitucional mediante recurso admitido a través de auto de 24 de febrero de 2004
  4. ↑ Reglamento del servicio Universal
  5. ↑ Esta situación también puede darse en un análisis del servicio, de forma integral.
  6. ↑ Con fecha 21 de diciembre de 2005, el Ministerio sometió a consulta este tema, sin que ningún operador diferente a Telefónica haya manifestado su interés por suministrar el servicio
  7. ↑ El operador designado debe atender, en los plazos y condiciones fijadas en la ley, todas las solicitudes razonables de conexión que realicen los interesados. La razonabilidad está dada en función de la disponibilidad tecnológica y la racionalidad económica, si bien en caso de conflicto entre el peticionario y el operador, el Ministerio tiene facultades de resolución vinculante.
  8. ↑ Las calidades del servicio, condiciones de facturación, etc, están fijadas normativamente.
  9. ↑ La LGT 1998, tras la modificación introducida por la disposición final tercera de Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, ya consagraba dentro del contenido del servicio universal el acceso funcional a Internet, que si bien no está definido legalmente, en la práctica comporta un acceso con una velocidad máxima de 56Kbps que, generalmente, no es permanente, de forma tal que no es posible acceder a servicios de banda ancha. Los países que incluyen en el contenido del servicio universal, por ejemplo, los servicios de telefonía móvil y los de banda ancha, lo hacen con cargo a mecanismos de financiación diferentes a las aportaciones de los operadores. En todo caso, la revisión efectuada por la Comisión parece augurar que aún no se han dado las condiciones para la inclusión de nuevos servicios a nivel comunitario. COM (2006) 163 final.
  10. ↑ Se trata de un derecho, como los demás, plenamente disponible por los usuarios, de forma tal que los abonados pueden abstenerse de figurar en la guía o en las bases de datos, o determinar qué datos identificados desean que aparezcan.
  11. ↑ Comporta el deber para el operador designado, de atender todas las solicitudes que realicen los Ayuntamientos para la colocación de cabinas telefónicas en la calle, si se cumplen las exigencias normativas en materia de número de habitantes, cobertura del servicio telefónico, disponibilidad de servicios alternativos, etc.
  12. ↑ En España existe el denominado abono social que beneficia a los colectivos de pensionistas y jubilados, con ingresos por debajo de ciertos umbrales fijados por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, con una bonificación sobre la cuota de abono y la cuota fija del servicio telefónico. También se prevé la posibilidad de establecer tarifas especiales para estos y otros colectivos.
  13. ↑ Existen previsiones relativas a terminales especiales para invidentes y sordos, así como condiciones de facturación para los primeros. En cuanto a las cabinas telefónicas también se fijan condiciones que periten el acceso a personas invidentes, en sillas de ruedas o con deficiencias de crecimiento.
  14. ↑ La Audiencia Nacional, en Sentencia de 21 de octubre de 2004, señaló que el orden lógico de tal apreciación consistía en analizar primero sí existe un coste neto en la prestación del servicio, del tal suerte que si la respuesta es positiva, se proceda al análisis de si constituye o no una desventaja competitiva (en los términos de la LGT98) o carga injustificada (LGT2003).
  15. ↑ Revisar las Resoluciones de la CMT de 19 de julio de 2001, 31 de enero de 2002, 3 de julio de 2003 y 25 de marzo de 2004.
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